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关于我市农村土地流转的调研报告


2016-10-17 10:51:29    来源:《晋城工作》  

市委政研室 市农委课题组

  近年来,我市认真贯彻中央、省委关于引导农村土地经营权有序流转的精神和要求,在稳定农村家庭承包经营的基础上,坚持依法、自愿、有偿的原则,积极引导农村土地经营权有序流转,全市农村土地流转平稳健康发展,促进了农业生产技术的应用推广,提升了农业规模化、专业化水平,有力支撑了现代农业发展。

  一、我市土地流转的现状及特点

  我市家庭承包耕地面积221万亩,承包农户47万户,签订家庭承包合同45.7万份,颁发土地承包经营权证40.4万份。据初步统计,目前全市流转土地面积近30万亩,占家庭承包耕地面积的13.4%,与2010年前的14.42万亩相比,近六年时间翻了一番,流转速度明显加快;流转出耕地的农户8.6万户,占总户数的18%。总体来说,我市土地流转主要呈现出以下几个特点:
 
  1. 流转趋于规模化、产业化。近年来,我市农村土地不断向农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等农业经营实体集中,扩大了土地的经营规模,提高了产业化水平。全市土地流转50亩以上规模流转面积近10万亩,农业产业化经营组织225家。这些流转的土地多用于粮食作物、水果、蔬菜、养殖、林业、观光农业的规模开发,基本实现了产业化经营。比如,阳城县润城镇大夫街村杨某和本村65户村民签订了流转合同,将涉及的87亩土地用于优种核桃种植;董封乡新兴林场将迁出的55户所弃土地370.5亩流转给本村一户农民进行了退耕还林;山西博大投资有限公司投资5亿元,流转土地8000余亩,在沁水县兴建华北地区规模最大的灵芝种植、研发和深加工基地;城区北石店镇将流转的1000亩土地用于司徒现代农业园建设,园区涵盖了蔬菜、水果、花卉、农家乐、休闲观光等特色产业。

  2. 流转趋于多元化、多样化。从流转主体看,农业企业、工商企业、农民专业合作社、城镇再就业人员和一些在外成功创业返乡人士等积极参与流转,成为推动我市农村土地流转的主要力量。从组织方式看,由县、乡(镇)政府、村组集体组织引导和农经部门指导统一组织流转的方式已逐步代替农民自发流转的方式并成为我市土地流转的主要形式。从土地权属变化关系上看,有转包、转让、互换、租赁和委托等多种方式。

  3. 流转效益实现了双赢化。土地流转在解决公司种植基地的前提下,也解决了合作社农户的资金、技术和产品销售问题,实现了流转双方的互利双赢。对转入土地的主体来说,实现了土地的规模化经营,降低了生产成本,有效提高了农业生产效益。对流出土地的农户而言,每年每亩除获得500-800元不等的流转收益外,不少人又在流转土地上给经营者打工,成为“农业工人”,增加了劳务收入,更多的农村劳动力转向了二、三产业。

  二、主要经验和做法

  1. 加强领导,全面推进。引导农村土地有序流转,发展农业适度规模经营,是优化农业生产要素配置,解决“谁来种地”、“怎么种地”的战略举措,是加快我市特色现代农业发展,推进城乡发展一体化的必由路径。市委、市政府高度重视,2015年,市委出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》,市政府出台了《晋城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》,对全市农村土地流转和确权工作进行了总体部署。同时,市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于成立晋城市农村土地承包经营权确权与土地流转工作领导小组的通知》,成立了以市委、市政府主要领导任组长的工作领导小组,加强了对全市农村土地流转和确权工作的领导。

  2. 土地确权,夯实基础。土地确权是土地流转和适度规模经营基础,只有通过确权登记颁证,明确承包地的权利归属,承包农户才能放心流转,规模经营主体才能有稳定的经营预期。在2014年全市土地确权登记颁证试点工作的基础上,2015年市委制定了“两年基本完成,第三年扫尾完善”的总体部署。全市各级各部门认真组织,积极落实,有序推进。目前,全市已经基本完成清查摸底工作,2016年底全市将基本完成外业测绘、内业处理、公示确认、合同签订、信息化建设等土地确权工作,妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。

  3. 强化服务,有序流转。土地承包经营权要在规范的平台上进行交易,才能有效保证流转双方的合法权益。近年来,全市建立了土地流转服务体系,县、乡两级依托农经部门成立了土地流转服务中心,村级设立了土地流转信息员,开展了土地流转信息发布、资质审查、价格评估、合同签订及鉴证、利益关系协调、法律政策宣传等服务。到2015年底,全市共签订土地流转合同3万份,涉及面积9.8万亩,占流转面积的三分之一。各县都成立了农村土地承包经营调解仲裁委员会,设立了仲裁庭,有效化解了农村土地承包纠纷和矛盾,维护了土地流转双方的合法权益。2015年以来,开展了县级农村产权交易市场建设工作,不仅能进行土地承包经营权交易,还把“四荒”使用权、农村集体经营性资产、林权、农业类知识产权、农业生产设施设备、小型农田水利设施使用权、股权纳入了交易范围。目前,高平市建成了农村产权交易中心,并进行了试运行,其它县区年底前将建成。另外,2015年市政府出台了《晋城市农村土地承包经营权抵押贷款办法》为经营主体抵押贷款提供了服务,解决了融资问题。

  4. 培育主体,规模经营。近年来,我市大力培育新型农业经营主体,家庭农场、专业大户、农民合作社和龙头企业蓬勃发展,规模不断扩大,推动了农村土地经营权流转。2015年市财政安排农民合作社发展扶持资金1400万元,新型农业经营主体贷款贴息资金1000万元。2015年底,全市农民合作社发展数量达到5314家,累计培育国家、省、市级农民合作社示范社500余家,流入合作社的面积达到4.6万亩;家庭农场发展到336家,累计创建省、市级示范性家庭农场10家,经营土地面积4.16万亩;种粮大户发展到119户,经营耕地2.24万亩;农产品加工企业销售收入达到63.3亿元。

  三、影响和制约农村土地流转的主要因素

  1. 政策宣传相对滞后。各乡镇和职能部门对土地流转政策法规宣传工作重视不够,没有充分利用各种有效的方式开展系统宣传,致使一部分群众一知半解,流转土地的顾虑较多,积极性不高,认为流转土地就会失地失业。部分群众小农思想严重,恋土观念强,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃种,也不愿流转土地;部分群众担心政策不稳,土地一旦流转出去,再无法收回,没有安全感;部分群众外出务工经营,收入不稳定,担心失业无地而生活养老无保障,影响了土地规模流转的健康有序发展。

  2. 流转综合效益不高。目前,我市种粮大户、合作社、家庭农场等还处于起步阶段,普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题,加之农业是受自然风险与市场风险双重影响的弱势产业,从事种植、养植规模经营投资大,见效慢,风险大,直接影响到各类经营主体流转土地的积极性,单靠他们自身的资金积累,大面积成片、集中流转难度较大。另外,土地流转的综合效益不高,特别是有些流转期限短、粗放经营、科技含量不高、资金投入不足的经营主体在流转土地后综合效益不高,也影响了经营主体进行土地流转的积极性。

  3. 流转程序不够规范。流转土地工作量大、程序较多、要求较严,又因一些干部和农民对土地流转程序和手续不很清楚,导致流转合同形式多样,有的流转合同签订欠规范,有些是口头协议,有的流转期限超过承包期限,流转价格标准不统一,权利、责任、义务欠明晰等,一部分合同没有经农经部门鉴证和备案,存在较多的矛盾纠纷隐患。

  4. 组织协调主动性不强。乡村在推动土地承包经营权流转中,没有真正将其摆上重要议事日程,没有形成主要领导亲自抓的工作机制,部分乡村干部对流转政策吃的不透,对流转信息掌握的不多,对群众流转土地的意愿了解的甚少,参与配合土地流转的主动性不强。成立专业合作社与开展土地流转工作没有结合起来,大多合作社有名无实。由于受人力、财力等因素的影响,职能部门对土地承包经营权流转工作关注少,深入实际调查研究,帮助指导十分欠缺。

  四、加强农村土地流转的一些建议

  1. 加强政策宣传,健全流转机制。采取“宣传引导,示范带动”的办法,继续加大《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度,向农民讲清土地流转的优越性,消除农民对土地流转的顾虑,使之自觉、主动地参与土地流转。同时,我们也应该清醒认识到农村土地流转是一项系统工程,离不开各项政策、机制的建立和引导。要大力培育农村劳动力市场,加快农村劳动力转移,为土地流转创造条件;加大农村户籍制度改革力度,改变农民的恋土观念,减少农民对土地的直接依赖;加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,扩大农村社会保障覆盖面,消除农民的后顾之忧,为土地流转创造条件。

  2. 做好基础工作,促进土地流转。一是强化技术指导,加强对作业单位的管理,加大督导检查力度,确保年底基本完成确权工作,稳定农村土地承包关系,使农民放心流转土地;二是督促各县区加快推进农村产权交易市场建设,不断完善县、乡、村土地流转服务体系,使土地经营权在公开市场上依法有序流转;三是健全经营权纠纷调解仲裁体系,完善县级仲裁、乡村两级调解工作制度,维护流转双方合法权益。

  3. 培育壮大经营主体,突出效益引领作用。一是积极培育主导产业。坚持因地制宜,分类指导的原则,充分发挥立地条件和自然资源优势,持续抓好主导产业,积极引导群众大力发展特色产业和生态、安全、高效农业,提高农业产业化水平,提升土地流转效益,增加农民收入。二是多方培育新型经营主体。进一步加大科技培训力度,尤其要注重对种养大户、“田秀才”、“土专家”等乡土人才的创业技能培训,不断充实农业实用技术队伍,使其成为本乡本地规模流转土地的挂帅人才。三是发展壮大龙头企业。坚持扶持本地能人大户与招商引资并重,鼓励支持专业大户、农民专业合作社、龙头企业等主体,以主导产业和特色农业基地为依托,大力发展“公司+基地+农户”的经营模式,采取多种方式流转土地,加强与农民的利益联结,提升农业产业化水平。

  4. 加强组织领导,强化农经体系建设。农经体系是贯彻执行党的农村基本政策的重要力量,担负着稳定农村基本经营制度、保障农民合法权益的重要职能,是将土地确权、有序流转任务落到实处的关键。要不断加强农经体系建设,对体系建设中的重大问题,特别是涉及机构、编制、经费、项目等,主要领导要亲自出面,加强沟通协调,积极争取党委政府及有关部门的支持,妥善解决改革和建设中的难题。切实加强农经体系建设工作指导,注意总结交流农经体系建设的好经验和好做法,通过表扬先进、典型引路、工作带动、协同推动等促进农经体系建设良性发展。

 (课题组成员:杜高生 秦怀仁  马永进  孙朋朋等) 

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