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关于市属国企国资改革的调研报告


2017-10-24 10:57:26    来源:  

市委政研室(改革办)课题组


  在全国、全省新一轮国企国资改革大潮涌动的背景下,我市的国企国资改革改什么?怎么改?针对这一问题,市委政研室(改革办)组成课题组,一方面认真学习领会上级文件精神,收集了解外地改革经验,另一方面,主动听取市属国有企业各行业主管部门的汇报,深入部分国有企业进行实地调查,认真分析目前市属国有企业和国资监管存在的问题,以及形成问题的原因,提出了推进市属国企国资改革的工作建议。

  一、市属国有企业的现状

  据统计,截至2015年底,市属国有企业和从事生产经营活动的事业单位共有122户,其中,国有企业92户(商业类企业70户、公益类企业11户、功能类企业11户),从事生产经营活动的事业单位30户。国有企业92户不包括二级及以下层面的企业。

  从企业性质来看。在92户国有企业中,国有独资企业63户、国有控股企业17户、国有参股企业12户,控股和参股企业,即股份制企业占全部户数的32%;在30户从事生产经营活动的事业单位中,全部为国有独资。

  从资产状况来看。据市国资委初步统计,92户国有企业资产总额约518亿元,负债总额307亿元,净资产211亿元,平均负债率为59.3%。资产上亿元的企业16户。其中:资产规模百亿元以上1户,为山西兰花煤炭实业集团有限公司,资产总额362.6亿元,占市属国有企业资产总额的69.2%;10亿元以上百亿元以下3户,为晋城市城市经济发展投资有限公司、山西天泽煤化工集团股份公司、晋城市建筑工程总公司,资产总额分别为64.2亿元、37.6亿元、10.1亿元;1亿元至10亿元的12户。

  从人员情况来看。92户国有企业共有在职职工40745人、离退休人员8578人。平均在岗职工上百人的企业16户。其中:万人以上1户,即山西兰花煤炭实业集团有限公司,在岗职工25229人;千人以上3户,即山西天泽煤化工集团股份公司、山西绿洲纺织有限公司、晋城市保安守押有限公司,在岗职工分别为3367、1355、1302人;百人以上千人以下12户,平均在岗职工124人。

  从经济效益来看。92户国有企业年营业总收入约123.2亿元,共实现利润2.85亿元。其中:盈利超1000万元的4户,分别为山西天泽煤化工集团股份公司34441.2万元、晋城市建筑设计院1598万元、晋城市规划设计研究院1337万元、山西兰花煤炭实业集团有限公司1315.2万元;盈利超500万的2户,分别为晋城市太行报业有限公司762万元、晋城市煤炭规划设计院544.7万元。
从经营现状来看。92户国有企业正常经营的有67户,停产(停业)的有25户;30户从事生产经营活动的事业单位,正常经营的有25户,停产(停业)的有5户。

  二、市属国有企业存在问题及成因分析

  通过对市属国有企业相关数据的分析和对部分企业的实地调研,课题组认为,目前,市属国有企业存在的问题突出表现在以下方面:
  
  (一)机制不活,行政色彩浓厚。市属国有企业股权高度集中,国有独资和国有控股企业占总数87%,如加上从事生产经营活动的事业单位,占比高达90%。其中相当数量企业尚未完成规范的公司制或股份制改造,即使是已改制企业,多数法人治理结构不健全,内部机制不活,行政色彩浓厚,国有资产使用效率不高。

  (二)数量多、规模小、结构不优。在市属92户国有企业中,年平均在岗职工50人以下企业43户,占比47%;30人以下企业35户,占比38%;10人以下企业12户,占比13%。煤炭企业资产总额占比大。市属虽仅有1户煤炭企业,但占市属国有企业资产总额比重高达69.2%。

  (三)布局分散,监管乏力。92户市属国有企业,除21户归市经信(国资)委监管外,其它71户分别隶属于市住建局、市水务局、市商务粮食局、市煤炭煤层气工业局等25家市直部门,国有资本监管分散、监管缺失问题突出。

  (四)空壳和“僵尸”企业多。在市属92户国有企业中,初步统计有空壳和“僵尸企业”25户,占企业总数27%;在30户从事生产经营活动的事业单位中,也有空壳和“僵尸企业”5户,占到从事生产经营活动的事业单位总数的16.7%。

  (五)效益差,资产负债率高。在市属92户国有企业中,营业收入千万元以下52户,其中3户为零收入;所有者权益百万元以下的多达37户,其中为零的25户、为负的2户。资产负债率超过100%的企业多达27户。

  (六)证券化程度低。市属国企中,主板上市公司仅有1户,即兰花集团控股的兰花科创股份有限公司,新三板挂牌企业现有两户,即兰花集团下属的兰花纳米、兰花药业两家公司。

  造成当前市属国有企业“数量多、改制面小、效益差、资产利用率低”等问题的原因,课题组深入分析,认为主要有以下几方面因素:

  一是改革滞后。自上世纪90年代以来,国企改革经历了3个重要阶段,在每个阶段,我市虽有一定成效,但力度不够大,“零碎性、浅表性、短期性”特征明显。从主管部门到企业,同时存在“重发展、轻改革”的倾向,对改革有畏难情绪,对处理难度大、矛盾多的遗留问题,多采取维持现状、回避矛盾的办法,错失了改革良机。

  二是创办企业随意性大,形成的新问题多。目前,市属企业多为两类,一类是计划经济时代归口管理的企业,如隶属经信、商务粮食等部门管理的多数企业;另一类则是相关部门陆续自行成立的企业,这些企业政企不分,多数沦为行政事业单位的附属,缺乏改制动力,随着市场环境变化,其暴露的问题越来越多。

  三是负债经营包袱沉重,负债率居高不下。长期以来,分布在各行业的国有企业一直处于高负债经营状态,企业负债额远远超出其能承受的正常水平。资产负债率居高不下,还贷困难,企业为维持经营不得不持续负债,陷入恶性循环。

  四是竞争条件不平等,负重赶超难度大。国有企业普遍承担的历史包袱和社会责任较多,比如,企业管理退休职工就需要专门人力,同时还要承担退休职工部分费用;有的企业承担社会职能较多,自办学校、医院及“三供一业”迟迟不能剥离,在与民营企业市场竞争中明显处于劣势。

  五是产业结构和产品结构不合理,缺乏核心竞争力。市属国企多数处于竞争领域,不仅负债经营包袱沉重,而且内部机制不活,“人员能进不能出,干部能上不能下,工资能增不能减”,生产经营资金投入困难,产品更新换代滞后,品种单一,质量差,缺乏市场竞争力,导致企业效益持续下降,亏损严重。

  六是法人治理结构不健全,缺乏科学决策机制。市属国有独资企业占比高达68%,多数未进行股份制改造,企业领导仍然是主管部门任命,守摊思想严重。即使是改制过的企业,也存在改制不彻底问题,特别是受传统管理体制影响,企业法人治理团队、治理结构之间的分工、议事决策程序等并不完善,权利责任划分并不明确,缺乏科学有效的激励和约束机制,影响企业健康发展。

  七是产权条块分割,国有资产存量不活。时至今日,仍有相当数量的企业主管部门不能摆脱政资不分、政企不分的困扰,市属国有经营性资产不能实现统一集中管理(市属企业分属26个行业主管部门)。产权的分割,导致国有资产的“沉淀”和“凝滞”,造成国有资产低效甚至无效营运。

  三、国有企业改革面临的形势和任务

  2015年公布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确了新一轮国企改革的思路,扣动了新一轮国企改革的“发令枪”。新一轮国企改革的基本方法,就是分类指导,这是因为国有企业分布在不同的行业和领域,功能和定位不同,目标不一,必须分类推进。基本策略,就是积极稳妥,对于暂时看不准的,可以试点先行。改革重点,一个是市场化改革,一个是加强国资监管,构成“4+2”改革体系,即市场化改革四个方面:第一是分类改革,把国有企业分为商业类和公益类;第二是完善现代企业制度,真正做到外部关系法制化、产权结构多元化、公司治理规范化、经营机制市场化;第三是进一步完善国资管理体制,从管企业为主转向管资本为主,要利用好国有资本投资公司和国有资本运营公司,这是管资本为主的专业化运作平台;第四是发展混合所有制经济,因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞行政拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表。加强国资监管两个方面:第一是防止国有资产流失;第二是加强党的领导。

  省委十一届二次全会暨经济工作会议上,省委书记骆惠宁指出,山西国资国企改革已经到了非改不可、不彻底改不行、不抓紧改不行的历史关口,必须下定决心,敢于担当,不能再错过窗口期,不能把问题留给后人,要通过大刀阔斧的改革赢得蓬勃活力和后发优势,这是决定山西转型前途的关键一招。同时,他还指出,深化我省国企国资改革,要牢牢把握中央提出的正确方向,在制定方案时要注意把握市场化取向、竞争力目标、专业化重组、股份制改造、现代化管理、科学化监管的重大要求,坚持问题导向,向解决突出问题聚焦发力。省长楼阳生指出,要把国企改革作为转型综改的关键一招,抓住当前深化国企改革的窗口期和机遇期,着力在根上改、制上破、治上立,推动国有企业瘦身健体、固本培元、提质增效,使国有企业真正成为转型升级的主力军。

  省委书记骆惠宁在我市调研时指出,中东部发达地区,县一级已基本没有国有企业,市一级也很少。国务院国资委在相关通报中指出,中央企业改制面已经达到92%以上,省属国企改制面达到90%以上,但是我市国有企业数量多、规模小、效益差、布局集中(多数在竞争领域)、改制面低,说明我们和中央企业、省属企业、沿海发达地区企业改革已不在一个阶段,说明我们面临的“补课”和“赶考”任务非常艰巨。我们不能再错失机遇,必须加大力度、加快步伐,打好新一轮国企国资改革的攻坚战。

  四、对深化市属国企国资改革的建议

  根据中央《指导意见》精神和省委的要求,结合晋城当前国有企业的现状,同时,借鉴外地的做法和经验,课题组提出如下几点建议:

  (一)组建国有资本投资运营公司,加强国有资本的监督管理。

  国有企业与国资管理体制紧密相连,国有企业要改革,国资管理体制必须相应完善。国资管理体制完善的总体方向就是转变职能,管资本为主,关键是改组组建国有资本投资运营公司。就目前我市的情况:

  一是组建国有资本投资运营公司的数量不宜太多。要防止国有股权管理单位碎片化,出现“资金分散,无力做事”情况。建议先行组建1家国有资本投资运营公司,由国资委授权,统一履行商业类企业出资人职责。公益类企业采取委托监管的方式进行过渡,待条件成熟后,纳入该平台,或组建公益类国有资本投资运营公司,统一履行公益类企业出资人职责。

  二是商业类国有资本投资运营公司的组建不能增加机构、人员。建议整合国资、发改、财政、交通、水务等现有所有功能类企业(资产经营公司、担保公司等),组建商业类国有资本投资运营公司。

  三是国有资本投资运营公司的授权要到位。开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。也就是说,除行使国有控股、参股企业出资人职责外,还应负责政府基金投资管理,国企资产重组、资产处置、资产上市等。

  四是国有资本投资运营公司的组建要规范。必须成为一家建立现代企业制度,法人治理结构健全、规范的公司制企业。作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

  五是正确处理国资委与国有资本投资运营公司的关系。国资委通过两个清单(权力清单、责任清单),负责对国有资本投资运营公司的监督管理,不直接管理公司(平台)出资的企业;国有资本投资运营公司(平台)依法对所出资的企业进行监管,保证国有资本的保值增值、国有资源的有效配置。

  (二)细化国企类型,分类施策推进改革。

  深化国有企业改革,分类只是基础和手段,分类的目的在于运用,分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。结合我市的实际情况,可通过四个层次细分为八类:第一个层次:分为商业类、公益类和功能类;第二个层次:把商业类分为关键领域、重点行业的龙头企业和竞争领域的一般商业类企业;第三个层次:把关键领域、重点行业的龙头企业分为已进行股份制改革的企业和未进行股份制改革的企业;把竞争领域的一般商业类企业分为正常经营的企业和处于停业、停产状态的“僵尸企业”;第四个层次:把正常经营的一般商业类企业分为已进行股份制改革的企业和未进行股份制改革的企业;把处于停业、停产状态的“僵尸企业”分为有有效资产的企业和资不抵债的企业。在细分的基础上,分类施策,试点先行,积极稳妥推进各类企业的改革。

  (三)以混改和建立现代企业制度为重点,多措并举做大做强重点行业骨干龙头企业。

  重点行业的龙头企业,在我市主要是指一些资源类、基础设施建设类国有企业等。

  一是对于没有进行公司制、股份制改革的龙头企业。应以建立“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度为重点,完成公司制、股份制改革(进行混改试点),同步推进市场化选聘经营管理人员、内部绩效考核等其他方面的改革。二是对于已完成公司制、股份制改革的龙头企业。此次改革的重点应放在完善法人治理结构,剥离企业办社会职能等方面,着力提高企业的竞争力。根据企业实际情况,可选择一项或多项开展试点。如兰花集团,可继续推进混合所有制改革,同时开展完善公司法人治理结构、市场化选聘经营管理人员等多项试点;天泽集团,可重点进行完善法人治理结构、增加外派董事试点;绿洲公司可重点开展剥离和减轻企业办社会职能试点等。

  在此基础上,还要积极进行转型,转型也是改革,坚持“培育新兴产业和改造提升传统产业”并重,不断调优结构,升级产业,促进企业做大做强做优。

  (四)积极推进竞争领域一般商业类企业的公司制股份制改革,并鼓励国有资本逐步退出。

  一是对于正常经营,主业处于充分竞争行业的一般商业类企业,原则上都要积极引入各类投资主体,通过控股、参股、收购、兼并等方式,实行公司制股份制改革,鼓励国有资本一次性退出。二是对于已经改制,但改制不彻底,遗留问题较多且处于充分竞争行业的一般商业类企业,要支持企业二次改制,鼓励国有股退出。如市百纺公司、恒益五交化公司、饮食服务公司、竞成食品公司等。
改制过程中,要注意规范程序,最大限度减轻企业负担。改革方案一经国资委批准,必须按程序抓紧开展清产核资、财务审计等工作,将改革一抓到底,决不能半途而废,给企业造成损失。

  (五)精准施策,谨慎处置“僵尸企业”和空壳公司。

  按照供给侧结构性改革的要求,关闭“僵尸企业”,是2017年国企改革的一个重点。必须坚持“先易后难”“市场化、法治化”和“公平、公正、公开”的原则,妥善安置职工,做到既积极又稳妥。

  一是精准识别,建立“僵尸企业”和空壳公司数据库。对已经停产、停业,连年亏损,长期欠薪、欠税、欠息、欠费,主要靠政府补贴或银行续贷等方式维持生存的企业,可认定为“僵尸企业”。对经过登记注册但长期没有经营业务的公司可认定为空壳公司。具体认定时,要科学合理,尊重市场规律,精准识别,按经济类型分别纳入国有企业数据库。

  二是精准施策,有序推进市属国有“僵尸企业”和空壳公司处置。按照“多兼并重组、少破产清算”的要求,分类处置。2017年可确定部分企业先行试点,力争用两到三年时间实现大部分市属国有“僵尸企业”和空壳公司有序退出。对可进入产权市场交易的,通过产权交易市场公开转让,实现国有股权全部转让退出;对变现能力相对较好,资产负债相当的,按照《公司法》和《企业法人登记管理条例》等法律法规,实施清算关闭注销;对资不抵债的,按《企业破产法》实施依法破产,实现市场出清;对产业关联度强,尚有转型发展潜力的,采用吸收合并、无偿划转、股权多元化等方式进行重组整合;对已关闭暂不能注销的,由国有资本投资运营公司设立直属子公司,实施集中统一管理,降低维持成本。

  (六)积极稳妥进行公益类国有企业改革。

  中央《指导意见》指出,公益类国有企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。对该类企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等。
结合我市实际情况,此次改革,公益类国有企业可突出三方面内容:一是进行主辅分离试点,突出主营业务,剥离非主营业务,实现市场化经营。如市煤气公司所属广利得煤气物资经销公司、广安煤气工程有限公司、图强燃气设计有限公司等;二是推进完善法人治理结构,建立内部考核、激励、约束机制等改革试点。如热力公司、自来水公司等;三是探索公益类企业特许经营试点,引入社会资本参股。

  (七)出台政策,营造有利于国企改革的良好环境。

  国企改革是一个系统工程,涉及面广、影响面大、政策性强,应由市国资委牵头,市直有关部门配合,认真研究中央“1+N”政策,吃透上清,用足用活上级政策,结合我市实际,积极稳妥推进改革落地。一是要研究制定职工安置方案,明确改制企业职工和退休人员的安置途径、经费来源和促进再就业措施等;二是要研究制定改制企业债务处置实施方案。对于有发展前景的企业,鼓励债权人通过债转股、债务转移和债务抵消等方式进行债务重组,促进企业发展。对于关停破产企业,鼓励金融机构灵活运用不良资产批量化处置、信贷资产证券化等方式,加快企业债务处置;三是要研究制定改制企业的财政支持政策。统筹使用现有支持技术改造、创业就业、社会保险补贴等专项资金,对改制进展快的按规定给予倾斜支持,优先用于职工安置;四是要研究制定改制企业的土地支持政策。比如:企业改制土地资产处置可采取协议出让方式的,按土地评估价格的一定比例缴纳土地出让金,土地出让金可优先用于企业职工的安置;对一次性缴纳出让金有困难的,可分期缴纳,不具备出让条件的地块,经批准可以保留划拨方式或租赁方式处置等。

  (八)切实加强党对国有企业的领导。

  加强党对国有企业的领导,是中央《指导意见》明确的新一轮改革的一个重点。在推进过程中,要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,坚持国企改革与党的建设同步谋划、党的组织及机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展,实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接。把党建工作总体要求和党组织机构设置、职责分工、工作任务等写入企业章程,明确企业党组织在企业中的政治、思想、组织保证作用,充分发挥企业党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

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