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关于晋城市中心城区土地管理工作的思考和建议


2020-03-12 11:29:00    来源:百日调研  

 

  

    

  一、当前我市土地管理工作出现的新情况新特点 

  (一)资源紧缺,坚守基本国策任务艰巨。土地资源是事关国计民生的宝贵资源,根据第二次土地调查结果,城区目前土地总面积为 21.38 万亩,其中耕地6.09 万亩,人均不到 0.18 亩,仅为全国人均耕地占有量的 13%,坚守耕地红线的形势十分严峻。再者,城区目前虽有 3.2 万亩左右的未利用地,但大部为丘陵山地,位置偏僻,土壤贫瘠,耕种条件差,所以很难弥补全区土地后备资源严重不足的缺憾。另外,城区地处全市政治、经济、科技、文化中心,作为全市城市建设和发展过程中土地资源供给的主体,仅 2006 年至 2008 年三年期间,就有 7093 亩土地被征用,而且在可以预见的将来,城区仍将担当这一重任。但是,城市规模每年都在扩展,各种重点工程、民生工程每年都有落地,在城区耕地后备资源不足,可供调整补充余地十分有限的情况下,如何做到确保已经划定的永久性基本农田数量不减少,质量不下降,确实需要引起我们的高度重视。 

  (二)房价走高,土地管理工作难度加大。从衡量经济发展的晴雨表房地产市场来看,晋城市中心城区房地产开发的主力军是城中村改造,截至目前,城区范围内已经批准实施的城中村改造 36 个,涉及人口近 5 万余人,用地规模近9000 余亩。这些城中村改造进度不一,少量已基本完成,大部分正在实施过程中,有的还未正式启动。非城中村改造的纯出让商品住宅用地近年来少之又少,在房地产市场中的占比很小。总体来说,晋城市特别是城区的房价、以及影响房价的单位面积土地出让价格和楼面地价,与周边地市相比处于高位运行的状态。 

  (三)地产过热,有悖经济社会协调发展。将晋城放在整个中原城市群来看,无论是 GDP 总量,还是人口规模,国土面积,排名都更加靠后。如果再结合人均可支配收入来看,我市的经济社会发展水平在全省应处于略高于平均线以上的水平;在整个中原城市群中则处于中等偏下的水平。但是土地出让价格却领跑 GDP,在全省同类城市乃至中原城市群中同类城市中,处于较高水平。这种与经济社会发展水平不相协调的现象,不但有有悖于全市经济社会的协调发展,而且埋下了社会不安定的隐患。 

  二、当前土地开发利用管理中存在的问题和困难 

  (一)规划缺乏前瞻,与土地政策不相适应。一是城市建成区内的工业用地供地问题,在规划时,没有充分考虑工业园区的建设和当地工业的特点,导致土地规划时对工业用地的规划欠缺。二是市区范围内的用地更多的向商服用地倾斜,没有为轻工业和高新产业预留用地。三是城中村改造进程过慢,直接影响了供地速度。 

  (二)土地供应放缓,建设用地供地率连年欠账。供地率是反映土地管理工作助推经济社会发展的一项重要指标。遗憾的是,这项指标现在成了土地部门一块难啃的骨头,连年欠账,只到现在也还没有还清。 

  (三)出让程序繁杂,严重影响供地进度。建设用地供应的放缓,究其原因是多方面的,既受政策调控的顶层因素制约,也有买方市场低迷,投资放缓的影响。作为土地管理的职能部门,从自身来看,部门内部以及部门之间的不协调,服务和管理水平滞后也在一定程度影响了土地供应的数量和质量。即便是省市重点工程,从规划、土地征收、供地等多个环节下来,要取得土地批复也至少需要两年左右的时间。如果是民间投资的出让用地,所需时限可能更长。这不仅仅影响的是土地供应的进度。更重要的是影响了各类项目投资和落地的进度,影响了土地出让收益,影响了本就有限的土地效益的产出和优化。 

  (四)收储力度受限,市场亟待进一步发育。建设用地的收购储备跟不上也是土地供应放缓的重要原因。一是土地收购储备的前瞻性不够,不能及时根据政策和市场的变化及时调整,提前介入进行土地收购储备,从而直接影响了土地供应进度。二是对闲置、废弃、低效的存量建设用地处置办法不多,大量的存量建设用地没有通过有效、有力的收购储备来盘活。使得整个土地开发利用的水平无法得到提高,从而也影响了城市化进程向更高质量、更高品味迈进。 

  (五)执法手段缺乏,土地监管难度加大。当前由于对土地增值和房价上涨的预期心理,中心城区的违法用地现象有升温的势头,特别是随着“双百双十”基础设施和道路建设的推进,新建道路两侧的黄金用地很多都没有能够得到有效、统一的监管。 

  三、今后加强土地管理工作的对策和建议 

  (一)解放思想,用党的十九大精神统领土地管理工作。党的十九大精神,为土地管理工作指明了方向。下一步,土地管理工作要坚决贯彻落实党的十九大精神,坚持新的发展理念,深化国土资源供给侧结构性改革,科学布局,优化结构,拓展发展空间,强化差别化、精细化管理。国土部门要在用好增量,盘活存量上做足文章。通过加快土地整治、土地复垦,增加晋城市中心城区的土地资源储备。通过完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度等手段,进一步培育我市的土地市场。要认真学习《国务院关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》,用好政策,用活政策。 

  (二)自我创新,努力探索建设用地新路。我市中心城区土地后备资源不足,是客观存在的事实。城区共有土地 21.38 万亩,其中建设用地 9.05 万亩,未利用地仅有 2.25 万亩,对于担当着晋城市城市建设主体责任的城区来说,不但土地捉襟见肘,而且后备资源严重不足。近两年,建设占用水浇地都需从外地补充,才能实现占补平衡。因此,千方百计加大土地增量,显得十分紧迫。为此,我们今后必须在乡村建设用地指标的使用上想办法,在符合土地利用总体规划的前提下,开展在部分合适的重点项目和城中村改造用地使用乡村建设用地指标的试点工作。 

  (三)科学规划,加快片区改造进程。集中连片改造是我市近两年加快城市化进程,提升城市功能的一项重要举措,也是值得肯定的得意之笔。目前,动作最大的西北片区改造已现雏形,道路等大的架构已经形成,但是后续建设仍是一篇大文章。为此,今后在西北片区改造上,要解放思想,开阔视野,一方面要“走出去”,组织相关部门到一些有过旧城区改造案例的地市考察,学习,借鉴别人的先进做法和改造模式。吸取他人的经验教训。另一方面要“引进来”,在全国范围内甄选一批有实力、有影响的规划设计单位和大型开发企业,诚邀他们来实地观摩。对于其中有参与意向的单位,可按照我们的实际情况,与之商洽合作。三是制定改造规划时,应严格遵循集约和节约的原则。目前片区增量已不可能,只能在存量土地上下功夫,对片区土地要充分进行内涵挖潜。再就是片区内的城中村改造应从片区整体改造的角度出发,最好能改变原来的以村(社区)为单位的改造模式,按照实际进行集中成片改造,建设规模大、档次高的大型住宅区,既能提升城市品位,又能将相关学校、医院、供热、环卫、广场等公益设施和市政设施集中建设,最大限度地节约用地。 

  (四)简化工作流程,妥善解决发展用地。我市的城中村改造原则是村为主体、一村一策、市场运作、自求平衡。但在具体的运作中,也可根据实际加以改进,对于一些条件成熟的村(社区),可在区政府的统一筹划下,进行集中成片改造。要确立一盘棋的思想,站在整体发展的角度,按照轻重缓解的原则,通盘考虑,统筹安排,增加政府在土地开发管理中的话语权和主动权。 

  (五)依规依法用地,营造良好的用地环境。我市中心城区土地资源有限,需求缺口较大,这就无形之中刺激了一些违法占地者的欲望。不按规划办事,浪费土地资源,虽然打着为了集体利益的招牌,但增加了用地乱象,既违规又违法。党和政府的基层组织在制止违法占地方面有着不可替代的重要作用。因此,中心城区内的所以政府,要把净化用地环境,保证依法依规用地作为一件大事,列入议事日程。可将违法占地纳入所辖部门年度年度考核体系,明确责任义务,加强督查考核,同时协调行政执法局、村居委,工商、电力等单位,和国土部门一道,构建和完善共同监管体系,真正形成执法合力。 

  (六)丰富执法手段,破解资源保护困局。首先,必须在市委、市政府的坚强有力领导下,统筹纪检、监察、建设、规划、城管执法、国土、安全以及各级党委政府、各办事处、村(社区)的力量,形成合力,统一协调,加大执法力度,对于违法圈占土地,违法建设的行为进行坚决制止、严厉打击,才能从根本上遏制违法占地的势头,减少二次补偿等不良现象,保障城市的有序发展。同时,还要进一步加强对城中村改造的管理和引导。另外,在当前某些立法滞后的情况下,市人大可以充分行使自己拥有的立法权,经过充分调研,有针对性地制定一些地方性的政策法规,以便对违法占地者形成震慑,使违法占地行为能够及时得到有效制止。 

  (作者系晋城城区副区长) 

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