◎ 刘 闯
农村地区的不动产确权登记，是不动产登记全面推进过程中的难点之一。为确保如期完成农村不动产确权登记发证任务，按照上级要求，我们坚持一切从农村实际出发，解放思想、大胆创新，积极采取简便易行、操作性强的有效措施，推动了我市农村不动产确权登记工作逐步走上良性轨道。
一、摸清情况，分类处理
全市总面积9490平方公里，地貌以中低山地丘陵为主，特殊的地理地貌，使我市农村宅基地和集体建设用地呈现出以下特点：一是点多面广，分布零散。全市农村宅基地宗地数434731宗、面积9130.7公顷，农村集体建设用地40643宗、面积7614.86公顷。二是经济价值较低，情况比较复杂。农民依地势而居，大多数自然庄位置偏僻，房屋经济价值较低。三是随意性强，乱搭乱建情况较多，加之移民并庄搬迁、易地扶贫搬迁等，房屋和宅基地情况变化较快。如果统一部署进行全面精确的权籍调查，经济成本高，时间周期长。
针对我市农村不动产现状特点，我们在进一步核实“两权”调查数据，全面准确摸清家底的基础上，先后在阳城、沁水两县开展了农房一体登记发证试点。试点按照四种情况分类处理：一是“不变不换”。对已经颁发宅基地和集体建设用地使用证的，不再重新换发不动产证书。二是“两权”地籍调查成果利用最大化。凡“两权”成果能够满足登记发证要求的，拿来直接利用，不再进行补充测量。三是适当开展补充调查。对于城中村、城边村、城郊村等重点地区，“两权”地籍调查成果不能满足发证要求的，申请财政经费，探索采用无人机倾斜摄影、聘用原“两权”调查单位等方法，参照房地一体有关要求进行权籍调查。四是采取简便快捷方式办理。对于偏远地区、经济价值不高、矛盾纠纷少的农村房屋，农民有登记需求的，由村委负责测量，进行简单补充调查或通过描述记录情况，经权利人确认后予以登记发证。综合上述情况，我们认为分类处理是破解农村不动产登记难题的关键，不仅可以提高办证效率，而且符合群众意愿。
二、需求导向，高效测量
对于城中村、城边村、城郊村等经济价值较高的房屋，我们严格按照房地一体的原则和要求进行登记。根据安排，我市探索采用无人机倾斜摄影三维建模的方式进行房屋补充测量。目前，全市采用无人机测量了16个自然村509宗土地，基本达到了预期效果。和传统测量相比：一是效率高。对于山地丘陵地区，无人机测量效率基本是传统测量的3倍，可以节省大量时间，在相对平坦地区和房屋集中地区优势更加明显。二是精度高。一些位于山区的村庄，房屋高度落差大、遮挡物多、结构复杂，将无人机测量成果在实地复核检验，房屋边长误差不超过5厘米。三是清晰直观，基本达到登记成果可视化。四是受限少。不受房屋高度限制和天气影响，能有效解决传统测量方法无法解决的很多问题。五是费用低。平均每平方米不足1元，基本可控制在每户150元左右。下一步，我们将根据农村不动产登记工作的需求，予以更大范围的推广应用，逐步建立起三维不动产图形数据，实施三维立体确权登记。
三、放权基层，应确尽确
农村不动产确权登记面临历史遗留问题的复杂多样。为确保工作顺利开展，我们大力鼓励支持各县（市）人民政府按照“一县一策、一事一议”有关要求，因地制宜制订出台符合当地实际的政策积极稳妥处理各类历史遗留问题。
阳城县政府出台的《关于进一步规范我县农村宅基地房地一体登记工作的意见》，对缺权属、缺规划、超占超建等问题，逐一提出了具体的处理办法，有效地推动了问题解决。这是山西出台的首个针对农村不动产登记的政府意见，从制度层面规范了农村不动产确权登记工作。目前该县宅基地登记发证率达到97.59%，提前完成目标任务；泽州县政府制订出台的《泽州县农村宅基地使用权及房屋所有权不动产登记若干问题的意见》，明确了“一户多宅”、“分家析产”、继承等历史遗留问题的处理原则和具体意见。是我市农村宅基地已登记发证面积最大的县，已发证面积1369.4公顷。同时，我市结合“农林文旅康”产业融合发展试点，要求各县因地制宜，各自探索适合当地实际的具体登记办法和处理意见，助推农房融资抵押试点和林权融资抵押试点的开展。
通过以上实践，我们认为放权基层非常必要：一是解决问题更有针对性，发现问题能够及时解决；二是决策快捷，县政府文件比市政府、省政府决策发文更快更易操作；三是落实责任更充分，农村不动产登记的责任主体在县级，把责任落到地方，能促进县级主动作为，主动推进。
四、简便易行，应发尽发
面对农村不动产发证工作量大，而人员、经费明显相对不足的情况，我市紧紧抓住核心问题，兼顾次要问题，以“简便方式”推动“发证率的提高”。一是集中批量办理。对于基础数据较好的村，统筹安排集中上门登记办证，批量处理相关问题，发证效率大大提高。二是个性需求办理。对于一些尚未统一开展农房一体补充调查的村，村民有登记需求的，同样积极应对，耐心解释、细心指导，由当事人提供相关资料和不动产测绘成果后予以办理。这部分主要集中在“农林文旅康”产业融合发展试点乡镇。三是简化要求办理。对于“两权”成果中已包含房屋界址线、结构、层数等内容的，直接加以运用，直接登记发证。但对于没有数据成果或者“两权”成果不能运用的，要重新安排进行简易测量或者精准测量，测量的结果均以满足登记发证为目的，不再强求“一刀切”式的房屋补充测量。四是精简资料办理。按照省厅有关要求，我们简化了农村不动产登记相关申请材料，尤其对于城乡规划或村庄建设规划缺失的地方，无需提供房屋符合规划或建设的材料便可申请登记，方便了群众。五是压减程序和办理时限。由三审制改为两审制，复审后即时登簿发证，压缩审批流程，办结时间也由原来的30个工作日压缩至5个工作日。截至2019年底，我市农村宅基地发证346408宗、面积7242.3公顷，集体建设用地发证8484宗、面积4041.77公顷，全市农村不动产登记发证率接近80%。
五、上下联动，分工协作
我市从开展农村房地一体确权登记发证试点之初，便成立了工作领导组，总体协调推进试点工作，确保试点任务顺利完成。同时印发了《关于开展农村房地一体确权登记发证试点的通知》，明确试点任务，多次组织召开全市农村不动产登记工作会议，安排部署开展试点相关工作。
通过实践，我们在阳城县和泽州县探索出了一套群众、村委、乡镇、基层所、县登记交易中心、县政府上下联动、共同参与的确权登记办理流程。具体为：由村委负责指界、纠纷处理和户状况及宅基地使用情况、房屋建设情况进行说明；乡镇负责对房屋建设及符合规划情况进行确认；县政府负责解决重大问题和历史遗留问题。这样，极大地调动了各方的积极性，充分发挥了村委和县乡政府的作用，解决了指界、纠纷处理、缺手续等重大难题，解决了当前登记人员严重不足的问题，为全域推进农村不动产确权登记奠定了基础。
（作者系市规划和自然资源局局长）