中共阳城县委 阳城县人民政府
改革是接力新时代的关键一招。市委提出“凡法律没有禁止的，一律允许先行先试，凡别的地方用过的政策，拿来就用，无需请示和报告”，犹如晋城深化改革的一声春雷。蟒河镇“点供用地双平衡”改革，就是在这声春雷中诞生的。今年以来，在市委和市委改革办的大力支持下，特别是在市委书记张志川的精心指导下，阳城县解放思想，凝聚共识，先行先试，创新实施“点供用地双平衡”改革试点，积极探索为项目“低价、减负、高效”供地的可行办法，走出了一条盘活农村土地资源的新路子。
“点供用地双平衡”源于浙江，四川、重庆、海南、广东都在推广实施，是市委“解放思想、凝聚共识、先行先试”理念促使其在阳城落地开花。“点供用地”的关键是“点供”。形象地说就是由“摊大饼”变成了“蒸小笼”。传统供地方式是“块状供地”，是城市供地模式，不适合农业产业、不适合农村发展、不适合资本进入农村。阳城县的改革试点是“点状供地”，更适合农村实情。比如，“花开了·甜蜜小镇”和“古硒农场”两个试点项目总用地规模达到3500亩，其中经营活动区域面积50亩，以前的办法就是50亩整片都需批成建设用地。“点供”以后，仅需批6.86亩永久性建筑的占地。项目用地小了，更容易获批。“点供用地”的优势是“省钱”。农林文旅康产业项目往往占地多、投资大，其中涉及到康养类项目更是周期长、见效慢。实际上这些项目使用的永久性建设用地并不大，只需“点供”永久性建设用地，就可让投资方减少很多前期投资，堆沙成塔，细水长流。比如，“古硒农场”项目，如果整片供地的话，就需近400万的土地出让金；采用“点供用地”，仅需要20万元左右的出让金。这样工商资本的前期投资就少了很多，进入农村的积极性就高了很多。“点供用地”的基础是“平衡”。一个地方新占了地，就通过复垦其他地方凋敝的宅基地和闲置的集体建设用地来补偿。这样，建设用地不增加，耕地林地不减少，生态环境也未被破坏。“点供用地”的核心是“共享”。将建筑融入生态环境，实现资源的互补共享。将开发商与村集体、农民捆绑在一起，实现利益的共享，特别是让农民通过股份、租赁、生产合作等方式，分享集体经济发展和农村改革成果。“点供用地”的范围是“坡地”。乡村土地多数都是低丘缓坡，不适合成片开发，但是都适宜规划建设农林文旅康产业项目。“点供用地”就是专门针对农林文旅康项目提供用地保障。“点供用地”的突破是“集体”。外地的做法是“国有建设用地”的点供，阳城县实行的是将“集体建设占地”审批也纳入点供范围，为集体经营性建设用地入市做了准备，推动了工商资本逐步向农村集聚。“点供用地”的目的是“富民”。让闲置的农房、荒芜的村庄、关门停产的集体企业等资源“活”起来，通过确产确权、联股联业、劳动务工等，壮大集体经济，增加农民财产性收入和工资性收入。目前，这一改革试点取得了阶段性成效。
一、书记抓改革，强力保推进。习近平总书记多次强调，抓改革的主体是“书记”。书记做到“四个亲自”，改革才能攻城拔寨、闯关夺隘。为推动蟒河农林文旅康产业融合发展，市委书记张志川亲自把脉布局，直接指挥指导，先后3次到蟒河调研，4次听取专题汇报，6次作出重要批示。阳城县紧跟市委步伐，成立了由县委书记、县长任总指挥，县委副书记为第一副总指挥的“指挥部”，直接领导蟒河先行区建设；组建了由一名县委常委担任主任的“管委会”，直接对县委负责；设立了由副处级干部担任组长的“三变”改革领导组，主抓“三变”改革。在确定实施“点供用地双平衡”改革试点后，阳城县采取“三动”方式抓推进：一是坚持工作专班带动，县委书记为“施工队长”，分管副县长为“技术员”，成立“点供用地双平衡”改革试点工作专班，统筹协调上下级通道和部门间壁垒，并采取“一周一报”的方式抓督查；二是坚持主管部门推动，涉及建设用地的，自然资源局主抓，涉及林权改革的，林业局主抓，行业主管部门负责把上级政策吃透，把外地经验学深，确保制定的政策能够落实落地；三是坚持相关单位联动，乡镇和交通运输、行政审批、国营林场、农商银行等单位，分别明确一名业务骨干，现场解决各领域难题，通力配合，形成合力，确保改革试点高效推进。
二、坚持双导向，精准破难题。阳城县在推进改革过程中，把“花开了·甜蜜小镇”、“古硒农场”、“桑林康养小镇”、“鹿鸣谷”四个项目作为试点，坚持问题导向和需求导向同步抓推进。一方面，坚持问题导向。通过调研走访，发现问题主要集中以下几方面：一是农民主体意识不强，主动参与度不高；二是乡村规划滞后，无控规，致使规划选址意见书无法进入许可；三是土地利用总体规划无法适应新的发展需求；四是项目建设需要使用林地，但集体林与国有林之间存在争议。对于上述问题，阳城县逐一对症解决：针对农民参与度不高的问题，乡镇干部、村干部进村入户一家家解决；针对乡村规划许可问题，阳城县审批局出具规划选址意见，不出具规划图，只出具红线图；针对土地利用总体规划使用乡村用地指标涉及乡级规划调整问题，寻求上级帮助，市政府于8月2日对蟒河镇土地利用总体规划进行了批复；针对林权纠纷问题，与国营台头林场协商，求大同存小异，解决了历史遗留的林权纠纷。另一方面，坚持需求导向。随着休闲旅游热潮的到来，康养市场需求日益趋旺，蟒河景区周边农家乐在夏季几乎天天爆满。但是，可供消费的休闲度假产品非常紧缺，工商资本又不敢进入、不愿进入。针对这一矛盾，阳城县经过充分调研，认为解决供地问题是矛盾的主要方面，结合当前正在开展农村集体产权制度改革和农村经营性建设用地入市，积极寻求解决制约瓶颈的办法，努力化解工商资本不敢进、不愿进的矛盾。
三、创新四原则，分类搞试点。改革必须有项目来承载。阳城县按照市委改革创新理念和“法无禁止即可为”的改革精神，创新坚持“四个原则”：只要其他地方有的，拿来用；只要法律没有禁止的，大胆用；只要涉农的产业，优先用；只要有利于农林文旅康健康发展的，灵活用。同时，确定了四个首批试点项目，先走一步，加快探索，努力形成经验和模式。阳城县确定的四个项目各有改革侧重：“花开了·甜蜜小镇”属于集体建设用地点供后划拨，拟建设的32处树屋式民宿，总占用林地5.77亩，采用点状布局，每个点100平方米，阳城县以点状形式进行了农用地转用，以划拨方式点供给项目所在地邢西村，体现了“只要法律没有禁止的，大胆用”的原则。“古硒农场”属于国有建设用地点供模式，项目餐饮服务业用地1.09亩，全部为未利用地，需使用国有建设用地。目前已纳入2019年第二批农用地转用批次报批，现正在进行六部门核查工作，待省自然资源厅批转后，即可进入点供程序，体现了“只要涉农的产业，优先用”的原则。“桑林康养小镇”属于集体建设用地入市后点供，目前正在进行旧房拆除、确权颁证、制定补偿办法等入市前的相关准备，计划2020年新《土地法》实施后，即可马上入市交易。这是集体经营性建设用地“泽州模式”在阳城的落地操作。这个项目也将推动阳城县在农村集体经营性建设用地入市上做好前期准备，确保明年能够快人一步、马上推开、走在前列，体现了“只要有利于农林文旅康健康发展的，灵活用”的原则。“鹿鸣谷”属于林权抵押贷款改革，是我省首家利用“一般公益林抵押贷款”的项目。项目所在地钓鱼台村352.6公顷（5289亩）林地取得农商银行1264.88万元的贷款授信，“砍树变现”走向了“管树变现”。这些做法早已在山东、浙江等地推广，体现了“只要其他地方有的，拿来用”的原则。
四、审批加速度，管理变服务。阳城县抢抓晋城市作为全省唯一相对集中行政许可权改革的契机，提出审批必须以天为单位，缩短审批时限，加快用地供给。一是推动权力下放“减”审批环节。将集体建设用地审批、设施农用地备案、临时用地审批等三项原来由县政府和县自然资源局审批的权限下放到乡镇站所。二是通过流程再造“减”审批资料。新打造了国有建设用地点供、集体建设用地点供、临时用地审批、设施用地备案、宅基地入股联营租赁、集体经营性建设用地入市等6项新流程。规范了资料目录，审批过程中所需资料在原来的基础上减少了14项。三是建立快速通道“减”审批部门。点供用地实施过程中，得益于省林草局的支持，专门开通了农林文旅康使用林地集中审批、点状供地快速审核“绿色通道”，接件就审，审了就批，批了就干，资料可以后期补充。通过三“减”提高了审批效率、缩短了审批时间，形成农林文旅康项目用地审批的“阳城模式”。其中，林地审批手续由原来的半年甚至一年时间缩短至13天，集体建设用地审批、临时用地审批由7天压缩为3天；设施农用地备案由3天压缩为1天。
通过先行先试，形成了可复制推广的“八条改革举措”：一是实施分类别供地。国有建设用地和集体建设用地都可实行点供。其中，集体建设用地点供是这次改革的突破。二是创新国有建设用地出让方式。采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让四种方式出让。这是将工业用地的出让方式引入到农林文旅康用地上（商业用地），在全省乃至华北地区来说都是首创。三是项目用地差异化区分。将农林文旅康项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少、供多少，生态保留用地采取租赁、托管等方式供项目业主使用。四是突破林业用地定点使用的限制。林地审批坚持“总量控制可置换”的原则，对确实需要调节位置的采用“平移换位”的方式，允许位置偏移，允许调节建设点。这在以前是不允许的。五是坚持建设用地、林地占补平衡。比如，“花开了·甜蜜小镇”审批使用的5.77亩林地，拟选在项目之外的风门村两处凋敝宅基地上，采用片状复绿的方式进行补充。六是临时用地随报随批、灵活使用。停车场的地类如果是一般耕地和村集体建设用地的，按季节性停车场对待，按临时用地审批。农村道路只要小于8米，可以不审批。如果需要，可以按临时用地审批。比如，“花开了·甜蜜小镇”的7.8公里环山步道就是这样做的。七是建设用地使用方式更加多元。国有建设用地采用“工商资本单独使用”和“工商资本+村集体联合使用”两种方式；集体建设用地采用“村集体自己使用”和“村集体+工商资本使用”两种方式。八是农林文旅康项目实行承诺制。在符合土地利用总体规划的前提下，使用国有建设用地的，在供地阶段就可实行项目承诺制；使用集体建设用地的，在转用备案阶段就可实行项目承诺制。这比工业用地中“熟地”即来即进的承诺更提前了一步。农林文旅康项目只要有了投资主体，在土地转用、供地阶段就可施工建设，相当于“先上车再买票”。
通过先行先试，取得了良好的政治效益、经济效益、社会效益。一是打通了中央和省市各级政策惠及百姓的最后通道，乡村振兴战略、农林文旅康试点政策等在蟒河落了地、生了根；二是激活了农村耕地、林地、宅基地、集体建设用地“四块地”，原来的“死资源”变为今天的“活资产”，村集体收入增加了，农民腰包鼓起来了；三是建立了工商资本进入农村市场的合法途径，市场主体获取土地成本更低，更有信心投资，一批项目洽谈的洽谈、落地的落地、开工的开工；四是节约了土地资源，项目供地更为精准，增强了农村产业发展用地保障能力，农村自然生态也得到有效保护。
通过先行先试，弘扬了改革精神、得到了各级支持、顺应了政策大势。这次改革实践，是深入贯彻落实市委提出“解放思想、凝聚共识、先行先试”重要指示下形成的，是市、县、乡三级联动的改革成果。这次改革实践，是在省、市有关部门的大力支持下推进的，特别是省自然资源厅和省林草局专门开设“绿色通道”，大开“方便之门”，也促使晋城成为全省“点供用地双平衡”的试点市。这次改革实践，积极顺应大政方针政策，尤其是正当阳城县“点供用地”出现成效之时，国务院出台了《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，提出要“探索针对乡村产业的省市县联动‘点供’用地”，进一步为深化改革试点吃下了“定心丸”。
改革永远在路上，“点供用地双平衡”改革试点，仅仅迈出了一小步，找到了破题发力的小口子。阳城县将继续总结经验、深入实施，并按照市委书记张志川指示要求，努力争取“规范全面总结经验、全市复制推广”，着力打造农林文旅康产业融合发展的“阳城样板”，为市委、市政府交上一份满意答卷！