市委党校课题组

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。国有林场作为生态修复和建设的重要力量，在森林保护和生态安全等方面发挥了巨大作用。但长期以来，国有林场因功能定位不清、管理体制不顺等原因，经营举步维艰，可持续发展面临严峻考验，国有林场改革势在必行。

　　一、我市国有林场改革的基本情况

　　我市现有6个县属国有林场，管理和维护着我市最优良的森林资源，主要分布于泽州、高平、阳城、陵川、沁水5个县（市）。林场经营面积87.7万亩，占全市林业用地面积的10.9%；林地面积86.5万亩，占全市林地面积的15.6%；活立木蓄积量190万立方米，占全市活立木蓄积量的13.8%。全市有1个国家森林公园和2个省级自然保护区挂靠在国有林场管理。截至目前，全市6个国有林场中，2个差补事业单位，4个自收自支事业单位，共有在职干部职工281人并全部加入基本社会保险，挂靠专业扑火队员和临时工139人。

　　我市国有林场大都组建于上世纪50-60年代，建场初期，其主要职能是保护和培育森林资源，林业生产经营以指令性计划为主。在改革开放初期，国有林场以木材生产为主要任务，单位性质也由财政预算管理转入自收自支的事业单位，1998年天然林保护工程启动，全面停止天然林采伐，国有林场失去了经济来源，林场的生产经营几乎处于瘫痪状态。2015年2月，党中央、国务院出台《国有林场改革方案》，标志着国有林场改革全面展开。2016年8月，市委、市政府出台《晋城市国有林场改革实施方案》，明确了全市国有林场改革的总体要求、主要任务、改革举措，在国有林场的功能定位、管理体制、编制核定、经营模式、财政金融支持等方面都有了很大的突破。自全市国有林场改革工作启动以来，涉及国有林场改革的5个县（市）都相继出台了相应的实施方案。目前，各国有林场按公益一类事业单位管理，编制总数已核定完毕，机构经费由各县级财政兜底保障。通过呆账核销或债务转移的方式，化解1300余万元金融债务，利用中央财政补助资金为林场职工补缴社保欠账400余万元。全市林场改革工作取得了良好的开局。

　　二、存在的问题

　　我市国有林场改革工作在市委、市政府的高度重视下，取得了阶段性的进展，但是从改革推进的整体情况来看，存在的困难和问题依然不少。主要表现在以下几个方面：

　　（一）对改革精神理解不到位，对政策方向把握有偏差。我市部分涉及改革的县（市）未能深刻领会国有林场改革精神实质，对相关政策的理解和把握存在偏差，对国有林场改革的意义、改革原则和总体目标认识不够充分。

　　（二）具体措施缺乏创新，内生动力有待加强。根据我市国有林场改革方案要求，5个县（市）虽然都制定了改革方案，但是实质推进改革的具体措施同改革要求的功能定位不适应，把改革重心放在林场建制的提高，现有人员的安置，财政保障的政策性倾斜等方面，主要是提要求、等政策，缺乏创新思路。部分林场制度建设滞后，没有建立健全森林资源监管制度、场长任期责任制、年度目标责任考核制度、公益林管护机制等一系列配套制度，存在消极等待思想，内生动力有待加强。

　　（三）发展规划编制工作滞后，建设改造方案观念守旧。我市的国有林场中长期发展规划至今尚未出台，国有林场各项工作缺乏指导性方案，影响国有林场改革实施方案的推进。

　　国有林场改革实施方案要求加大国有林场基础设施建设投入，各林场根据实际情况提出了相应的建设改造方案，但方案大多以恢复原有功能，补充现有设备为主，属于低水平简单重复建设，难以适应改革后国有林场的功能定位和我市转型发展的需求。

　　（四）部门协调难度大，政策配套效率低。困扰国有林场发展的多项遗留问题，因涉及部门较多，林场自身协调能力有限等原因，至今无法解决。国有林场改革实施方案对需其他部门协助配合的改革内容提出了指导性意见，但有关部门未按改革方案及时出台相应政策措施，改革方案的执行存在一定困难。

　　三、对我市国有林场改革工作的建议

　　通过深入研究我市国有林场改革实施方案，认真分析基层调研资料，针对以上存在的问题，提出以下几点对策建议：

　　（一）深刻领会林场改革实质，严格遵循生态优先原则。进一步提高思想认识，深刻领会市委、市政府出台的《晋城市国有林场改革实施方案》和各县（市)出台的具体实施方案的基本原则，认真学习中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，严格遵循生态优先原则，要把维护和提高森林资源的生态功能作为林场改革的出发点和落脚点，紧紧围绕生态文明发展战略目标，牢固树立大局观、长远观和整体观，坚持绿色发展之路，确保改革工作顺利推进。

　　（二）创新改革思路，破解工作难题。改革必然会遇到思想观念的障碍、利益固化的藩篱。我们要进一步解放思想，找准改革突破的方向和着力点，确保改革取得成功。

　　1.根据国有林场改革方案要求，国有林场的主要功能定位为保护培育森林资源、维护国土生态安全、提供生态公益服务和生态产品。这就要求国有林场的工作重心从追求经济效益向提供生态效益转换。为实现对生态效益的评价，《生态文明体制改革总体方案》提出了建立和完善生态文明绩效考核和责任追究制度的具体要求。为更好地执行政事分开原则，强化宏观管理职能，各县（市）林业部门应根据林场改革要求，结合生态功能目标制定所属国有林场的责任追究制度和生态文明绩效指标体系。指标体系应涵盖年度指标体系、长期目标及进度完成指标体系和岗位指标体系等。

　　2.国有林场应根据林业主管部门制定的国有林场生态文明绩效指标体系和责任追究制度，加强国有林场的制度建设，转换功能定位，明确目标任务和岗位职责，严肃责任追究，落实场长负责制和场长任期目标考核责任制，全面创新管理体制。

　　3.根据国有林场改革方案要求，国有林场按从事自然资源保护类公益服务的事业单位管理，实行政事分开、管干分离的管理体制。涉及改革的县（市）机构编制管理部门应以“因养林而养人”为方向，科学核定事业编制，压缩管理人员、增加技术人员、减少工勤人员、增加一线人员，优化林场人员结构，助推国有林场改革。

　　4.国有林场应根据机构编制管理部门核定的人员编制和林业管理部门的岗位指标体系制定人员定岗考核方案，因改革后的管护工作技术含量将大幅提高，这就对技术岗位人员掌握森林管护技术和操控先进设备的能力提出了更高的要求，国有林场要根据林场功能定位，用发展的眼光对现有人员岗位进行调整。通过在现有在职人员中选拔和面向社会公开招聘的方法，选择优秀的管理人员和技术人员，要符合“因养林而养人”的改革方向，不搞一刀切，不搞按人设岗，人员身份不能随着人员编制随意改变，绝不能把改革当成重端铁饭碗的政策福利。对不符合考核要求的现有在职人员要进行业务培训后再次考核，合格后确定岗位，如未能通过考核应转岗处理。要严格遵守公开公平、竞争择优的选人用人机制，立足林场稳步推进，做到上岗有压力，转岗无怨言。

　　5.根据国有林场改革方案要求，2020年底各国有林场下属经营性企业要剥离整合到位，在人员分流过渡期内允许国有林场职工创办管林、造林、营林等经营性实体。各林场一定要紧紧抓住我市转型跨越发展和大力推进全域旅游的新机遇，依托自然资源和国有林场人才技术优势，加大对下属经营性企业扶持力度，积极帮助林场职工自主创业。要充分调动职工的积极性、主动性和创造性，拓宽经营思路，打造适应国有林场特色的经营模式。围绕生态修复与保护这条主线，发展种苗产业、培育珍贵用材林、特种经济林种植产业；围绕全域旅游发展机遇发展生态旅游相关产业，发展旅游服务产业、森林食品药材的种植和加工产业、林下特色种植养殖产业、组建营销机构、构建电子商务平台发展林业电子商务；瞄准我市2020年“三增”目标和鼓励发展场外林业政策，积极响应政府向社会购买服务政策，把握市场机遇，组建可承担造林、抚育、采伐以及其他管护业务的专业服务公司。通过多措并举，有效盘活森林资源，充分吸纳转岗职工，确保国有林场富余职工和长期聘用临时人员就业有着落，生活有保障，努力实现国有林场生态效益、社会效益和经济效益的有机结合。同时，要建立合理的退出机制，确保2020年底以前下属经营性企业同国有林场剥离时的国有资产安全和职工的稳定。

　　（三）尽快编制中长期发展规划，合理设计建设改造方案。中长期发展规划是开展各项工作的指导方针、发展目标和总体部署，市林业部门要以习近平总书记关于生态文明建设的系列重要讲话为指导，紧紧围绕市委、市政府“绿色发展”总体部署和“一争三快两率先”发展战略，以保护生态、保障民生为总目标，按照《晋城市国有林场改革实施方案》的要求，结合我市国有林场现状，聘请专业编制团队，引入先进林业管护理念，尽快编制我市国有林场中长期发展规划。

　　国有林场的建设改造方案，一定要同改革后国有林场的功能定位相适应，结合我市转型跨越发展和大力推进全域旅游的新机遇，在保证实现“五通”（通路、通水、通电、通电话、通网络）的基础上，立足长远、统筹兼顾。具体有以下几点建议：

　　1.国有林场的功能定位转变后，特别是人员结构调整后，林场技术人员在林场的林分结构、病虫害防治、林地退化、森林防火隔离等方面将承担更多的资料采集、分析研究、技术推广和管护方案设计等工作，这就需要在建设改造方案中加大林业技术方面的投入，增加技术人员研究用房面积，减少管理人员和工勤人员用房面积；增加技术人员研究实验设备和新式管护设备数量，逐步减少传统管护方式下使用的管护设备数量。

　　2.在对发展森林生态旅游有基础的国有林场进行基础设施建设和改造时，可积极稳妥地引进有实力的战略投资者参与国有林场改革，加大资源整合和重组力度，在不增加林地占用面积的基础上可以考虑：在林区车行道建设时，适度提升道路等级，在满足森林防护需求同时满足旅游观光需求；在建设森林巡护道路时满足徒步旅游、野外拓展训练等项目的特殊需求；在建设维护管护站时满足游客休憩，物资供给、特色林产品销售、林下特色种植的采摘、林下特种养殖的参观等需求；在建设瞭望塔时满足游客观景需求。实现生态保护和旅游产业的和谐发展。

　　3.大胆引进新理念，尝试新技术和应用先进设备，进一步加大遥感技术和智能化林业资源监测技术的应用，提高对森林资源的动态监测；加大无人机在森林监测、森林防火、病虫害防治等方面的应用。新技术的广泛应用可大幅减少林场技术人员的简单重复性劳动，增加监测数据的准确性和可比性，大幅度提升森林管护水平。

　　4.加大信息化投入，引入互联网+林业概念。在我市重点生态保护区域安装智能化林业资源监测系统，实时传输监测点各项生态指标和现场影像并通过政府公众平台发布，开发手机APP软件，使公众通过手机就能了解我市的生态环境状况，获取各林场、自然保护区、森林公园等地的实景影像和空气中氧气、负氧离子含量等生态指标信息，向公众递出展现我市优良生态资源的“绿色名片”，加大我市生态旅游资源的宣传力度，提升我市的综合竞争优势。

　　5.国有林场在提供生态公益服务过程中，更要强化自身生态环保意识，发挥宣传引领作用，加大生态环保投入。结合各林场实际情况，适度发展风能发电、光伏发电和生物能发电项目，实现用绿色能源保护绿色资源的创新模式，为我市绿色发展注入新活力。

　　（四）统一思想合力攻坚，落实政策全速推进。根据国有林场改革方案要求，国有林场改革要坚持政府主导原则，县级人民政府对所辖国有林场改革负总责，成立全市国有林场改革工作领导小组和各县（市）国有林场改革工作领导小组，负责国有林场改革的指导和统筹协调工作。在国有林场改革中存在的一些问题，因涉及部门较多，林场自身协调能力有限而无法解决。比如，困扰国有林场多年的林地权属争议问题，六七十年代各国有林场周边形成的插花林、插花地的确权工作一直未能解决，林场周边的集体、个人侵占国有林地和无序开发现象不断发生，林场出面制止难度很大，给林场的发展带来多方面干扰，至今无法解决；围绕全域旅游发展机遇，积极引进战略投资，整合当地旅游资源，发展林场生态旅游项目所涉及的诸如规划设计、金融支持、设施建设、投资分配等方面都需要多部门协调才能解决；还有2020年“三增”目标的实现，更需要多部门密切配合、统筹协调，确保资金保障到位和政策措施到位才能保证各项生态任务的完成。针对以上问题国有林场必须认真梳理及时汇报，在全市国有林场改革工作领导小组的监督指导下，各成员单位各负其责、通力合作，全速推进国有林场改革。切实做到思想认识到位、政策措施到位、工作责任到位，确保各项改革任务落到实处。

　　国有林场改革关系着我市的生态安全,关系着我市生态优势向竞争优势的转化,关系着我市国有林场的可持续发展和林区的稳定。改革的道路上必然会遇到这样那样的困难和问题，但是办法总比问题多，我们要迎难而上、砥砺前行，国有林场改革的各项任务一定会圆满完成。

课题组组长：王晓光
课题组成员：魏乐峰　孔繁亮　李绍炜　李　鹰