闫锦绣

　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）“推进文化体制机制创新”部分，提出了“完善文化管理体制”的任务。在学习中，我发现问题很多，诸如什么是“办文化”“管文化”，怎么“转变”，国有文化资产管理机构（下称“文资管理机构”）是否只管资产，“管办分离”只是党的方向性政策。带着这些问题，在思考、交流和实践的不断碰撞中写成了体会，现终于成“砖”，以引同仁“美玉”。

　　一、政策原意须纵览

　　鉴于人们认识分歧较大，有必要加以辨析，以准确理解政策原意。

　　（一）关于“管办分离”。《决定》所说的“按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系”，重点是要表达“管办分离”的文化政策，目的主要在于正确、清晰地确定党政企事单位的功能定位、社会角色。

　　可以说，“管办分离”就是“政企分开”“政事分开”的统称，也可理解为资产所有权、企事业经营权、行业管理权分开。所谓“办文化”，是指文化企业事业单位、社会组织成立、运营文化企业事业单位。所谓“管文化”，则是指以公共管理者的身份，对整个文化行业进行管理；或者以国有资产出资人身份，参与对所投资的文化企业事业单位的管理。

　　1、分开谁。统观《决定》的内容，被分开的各方可概括为两大方面：一方是党委、政府机关，另一方则是文化企业、事业单位。进一步讲，党委、政府部门之间也要分开，文化企业、事业单位之间也要分开。有人会认为党委机关不能算作被分开的一方，理由是“政企分开、政事分开”原则中并没有“党”字。不过，《决定》这段文字中，两个“推动”所共同依据的原则，都是“政企分开、政事分开”，因此“党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系”自然是“分开”的内容之一；其次，由于历史上政党、立法、行政、司法混同的原因，“政”字在很多场合往往包含了行政机关、党委机关甚至司法机关等管理部门。

　　另外需要注意，“分开”的文化企业、事业单位中，并不是指包括所有的文化事业单位。例如，目前文化行政机关的下属单位中，包括了文化市场综合执法机构。它虽定性为事业单位，但担负着国家文化行政管理职能，实质上是国家机构的一个重要部分。所以，它或者将要继续目前的体制，或者应回归文化行政机关。由此看来，《决定》所指的“文化企事业单位”只是指提供文化产品或服务的企事业单位。

　　2、分什么。“管办分离”当然是指分开机构、职能、资产、人员等机构要素，也可概括分离资产所有权、企事业经营权、行业管理权。目前，党政机关与文化企业事业单位“分开”的重点是职能，其中政府的文化部门主要是“由办文化向管文化转变”。文化部部长蔡武的回答是“要实现‘三个转变’：由办文化向管文化转变、由管微观向管宏观转变、由管脚下向管天下转变。”

　　《决定》没有具体展开说明“分什么”，但中共十七届六中全会《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（下称《十七届六中全会决定》）中，有较为具体的答案：“深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系。”显然，在高层看来，文化行政部门应从过去包揽文化工作的状态，转变到“政策调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来。这是中央为文化行政规定的四项职能，它集中回答了文化行政部门“管文化”的内容。

　　3、得什么。“理顺关系”，首先得搞清什么样的关系才是“顺”的关系。一般而言，符合自然规律、社会规律的才能说是“顺”，反之则为“逆”。那么，在现代市场经济条件下，一个党政部门要去监管另一个企事业单位，其本身要不具有法定的行业管理职责，要不就是那个企事业单位的投资者（出资人），此为“顺”，否则就是“逆”；按照当事人不能担任自己的法官的原理，行业管理者不能同时是本行业的投资者，符合者为“顺”，否则为“逆”。当下党政部门与所属文化企事业单位的关系中“逆”的表现很多。了解这一点，有助于理解《决定》的精神。

　　分离后，党委、政府机关从繁重的办文化事务中解脱出来，减少了权力寻租机会，从而能够集中精力进行社会管理、实现专业化管理；企业事业单位则获得了相对的独立、自由，更容易造就合格的市场主体，促进文化产业繁荣发展。《十七届六中全会决定》指出，“要推进经营性文化单位改革，培育合格市场主体。科学界定文化单位性质和功能，区别对待、分类指导，循序渐进、逐步推开，推进一般国有文艺院团、非时政类报刊社、新闻网站转企改制，拓展出版、发行、影视企业改革成果，加快公司制股份制改造，完善法人治理结构，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式。创新投融资体制，支持国有文化企业面向资本市场融资，支持其吸引社会资本进行股份制改造。着眼于突出公益属性、强化服务功能、增强发展活力，全面推进文化事业单位人事、收入分配、社会保障制度改革，明确服务规范，加强绩效评估考核。创新公共文化服务设施运行机制，吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理。”

　　《决定》则在“建立健全现代文化市场体系”中继承了中央前述精神：“文化部门手上抓的好多事将进一步下放，交给社会。有一些现在政府办的事情，以后可以用购买服务的办法、招标的办法，交给社会团体、中介机构、院团去承担。”

　　（二）关于“四管统一”。《决定》所说的“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”，强调的是要实行“四管统一”的文化政策，目的主要在于消除多头管理，同时兼顾意识形态工作。

　　1、文资机构要成立。《决定》说的是要“建立”“监管国有文化资产的管理机构”（下称文资机构）。至于这一机构是否专门设立，《决定》没有明确，但从行文看，很可能倾向于单独设立。可供猜测的原因是：《十七届六中全会决定》中有关的表述是“完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制”，其中并未涉及机构问题，而《决定》则明确提出了要“建立”机构。

　　2、党政结合管文资。文资机构的前缀词是“党委和政府”，表明该机构既要代表党委、又要代表政府；也可理解为，其成员来自于党政部门。现有文资机构的设置大致方式也证明了此点：成立一个领导小组，由党委宣传部门与政府财政部门确定若干人员担任组长、副组长；小组之下，多在政府财政部门设办公室（下称文资办）承担具体工作。

　　3、形式多样文资办。文资办主要有四种类型：一是设在财政部门，中央和湖南、陕西、四川、云南、浙江、山西、吉林和甘肃等省份如此；二是设在宣传部门，分别有湖北、河北、上海、广东等省市；三是单独设立，分别是北京、重庆；四是由宣传和财政部门分别设置相应机构进行管理，如山东。

　　文化行政部门是否及如何参与文资机构，并无统一规定。一些地方把文化行政部门负责人作为领导小组成员，吸纳进了文资机构，如山西。

　　4、辞去“婆婆”当股东。《企业国有资产法》规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”据此，文资机构不应是传统“主管部门”的再版。它应是代表政府行使出资人职责的机构，由此延伸监管受雇人员、重大经营事项。

　　当然，若把履行出资人职责看成“办文化”，那么，政府文化行政部门与文资机构之间的职能转接，也可说是管办分离的一部分。

　　二、改革背景再回首

　　《决定》清楚地写明，管办分离所依据的原则是“政企分开、政事分开”，而方向是“推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系”。建立文资管理机构，目的是要实现四管统一。这是理解管办分离、四管统一政策的钥匙。

　　1、管办关系的演变过程。党委、政府和企业、事业，具有不同性质、职能但又相互紧密联系。新中国成立后的几十年内，在高度集中的计划经济制度下，党政企事高度一体化。文化行业也不例外，管办不分，资产、人员、事务、导向的管理与举办混杂在一起。
1978年以来，按照市场经济、依法治国等基本原则，实行党政分开、政企分开、政事分开。1993年机构改革中，提出政府从办文化向管文化转变，目标是政府进行资产管理，企业自主发展。需要说明，管办分离并非文化领域特有的改革内容。例如，1995年起中央政府就要求工商行政管理机关与所办市场脱钩，国务院《2001－2010年体育改革与发展纲要》则提出“实现政事分开，管办分离”。

　　2、“四管统一”的演变过程。至于文化单位的监管体制，也经历了混杂管理→多头管理→四管统一的历史过程。1988年前，党政主管部门对企业事业实施全面管理，可谓那个时期的“四管统一”。1988年起，随着改革，文化企业事业接受党委部门、行政主管部门、财政部门和国有资产管理机构的多头管理。1998年后，各级国有资产管理机构陆续撤销，文化企事业由党委宣传部门与政府财政、文化部门共管。这是基本形态，不排除各地有所不同。

　　2004年“上海市文化体制改革试点工作领导小组”之下组建了“上海市文化领域国有资产监管工作小组”，由市委宣传部与国资、发改、财政等有关部门组成，宣传部副部长任组长，国资委副主任任副组长，各有关委办分管领导任成员。同年又经市编办批准，正式成立“市委宣传部国有资产监督管理办公室”；国资委出具《关于委托中共上海市委宣传部对市宣传文化系统国有资产实施管理的函》，完成了监管关系调整的法律手续。

　　与上海经验不同，2010年“中央文化体制改革领导小组”批准成立中宣部副部长任组长的“中央文化企业国有资产监督管理领导小组”，后者在财政部下设由财政部副部长任主任的办公室，职能主要是“四管”中央国有文化企业。2011年底，中央文资办开始运转。其后，多省市也相继成立了“四管统一”的文资机构。可见，只能由党委主导去实现“四管统一”。由此，《决定》提出了“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构”。

　　三、困顿原因可漫谈

　　长期以来，文化领域管办分离、四管统一的改革可谓以龟速前行。多数国有文化企业与相关党政部门的隶属关系没有改变，政企不分、政资不分以及多头管理、彼此分割的现象依然普遍存在。文化行政部门仍把相当多的功夫用于“办文化”，少量精力用于管理整个文化行业。一个明显的例子是，许多文化行政部门的年度工作计划和总结报告，谈办文化的内容占据了大部分篇幅和显著的位置，而谈管文化的内容则蜷缩在小角落里。许多地方虽成立了文资机构，但无专门人员，或没有相应制度，或还未进行交接，或只是印发了成立文件，或存在法律程序的瑕疵，实质工作尚未广泛展开。这正是直到十八届三中全会，还在讲要推动管办分离、四管统一的原因。
为何进展缓慢？我以为有下列几个方面的原因：

　　1、管办其实区别难。在本文的语境中，“管”就是监督和管理，是指对办事者进行的监管活动；而“办”是具体地举办事项，是指受到“管”的对象。这样说来，管、办的字义似乎是清楚的：“管”者不具体“办”，而“办”者要接受“管”。但是，查阅字典会不幸地发现：管，也有负责处理、经理、供给等“办”的含意，如“管住管吃”、“管财物”。办，也有管理的含意，如举办者作为活动的发起方，可以监督承办方。管与办的具体相对性很强，绝对地理解会陷入困境。

　　2、高层认识有反复。在一些文化领域，受制于意识形态或思维定势，还在加强“办文化”。例如有的高层人士认为“政府应当办公益性文化，管经营性文化”，于是长期以来许多本来完全可由社会组织办的文化活动，文化行政部门一直难以放手。这可能是由于对“办”“管”的理解不同而造成。
　　
　　1997年起施行的国务院《广播电视管理条例》规定，广播电台、电视台只能“由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”这似乎可用来证明文化行政部门加强了办文化。

　　3、多种利益在博弈。阻碍管办分开、四管统一的原因中，有关各方对利益得失的考量可能是重要的原因。除了一般认为的担心权力寻租机会减少而抵制改革，实际上还存在着种种的利益考虑。比如，担心增加工作量。因为随着对机构人员数量的严格控制、文山会海的困扰、责任追究的加强，现在的党政部门工作人员常常处于超负荷运转状态。劳累，是普遍的感觉；老化，是普遍的现象。所以一些部门并不乐意接受更多的职能。

　　4、市场发育不充分。经济学家林毅夫认为，在市场发育水平较低、竞争不充分，因而没有一个充分信息指标可以简单地对经营绩效进行考核和监督的情况下，国家作为国有企业的所有者，要控制企业的剩余，防止经营者的机会主义行为，唯一的办法是关心企业的经营过程，乃至一些经营的细节。于是，悖论出现了：按照《决定》确定的改革方向，推动由办文化向管文化的转变，可理解为最终结果将是政府不再对所管企事业单位的人、事、资产、导向下达指令；但文资机构又要对所管企事业单位“管人管事管资产管导向”，而这“四管”与举办者“办文化”行为高度重合。由此，许多人认为“婆婆”的指令仍会下达，政府仍要在一定程度上把“办文化”持续下去。

　　我以为，对国有文化企业进行股份制改造，就可促使政府减弱办文化的冲动。然而，股份制改造说得多、做得少，导致国有独资企业过多，造成政府事实上的“办文化”现象。

　　四、无法可依须改观

　　“管办分离”、“四管统一”，是一个牵涉全局的系统工程，需要进行全面系统的顶层设计。事实上，改革开放以来，国家除了“摸着石头过河”，也是架了些“桥”、修了些“路”的。例如，从办文化向管文化转变，早就有了立法。

　　1、“三权分离”应先行。国务院2003年5月13日公布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》（下称《企业国资条例》）明文规定：“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”2009年5月1日起施行的《企业国有资产法》也作了类似的规定。

　　据此，国有企业的资产所有权、经营权、行业管理权三权就应当实行分离。国有文化企业早就应该与文化行政机关脱钩，转由代表国家履行出资人职责的机构进行管理了。从那时起，文化行政机关就只具备“社会公共管理职能”。政府部门间发生的这种管理职能转接，也可称之为“管管分离”。

　　2、“三管统一”应先行。在“四管统一”出现之前，其实早就有了“管人管事管资产”的统一，可谓“三管统一”。

　　《企业国资条例》规定：“国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”“国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”《企业国有资产法》虽未像《企业国资条例》那样明确写出“管资产和管人、管事相结合”，但具体的规定体现了同样的精神。

　　据此，由履行出资人职责的机构而不是其它机构，对国有文化企业进行“三管统一”式的管理，也早就是法定的行为准则。由于上述法律法规明文规定了实施起点时间，因而“三管统一”式的管理显然不是倡导性的政策指向。

　　3、法则缺项难先行。不过，上述法律法规基本上没得到执行。原因何在？一些同志认为，国有文化企业之所以没有推行管理上的政府分工和三管统一，原因在于文化企业特殊性即意识形态特征。但这种认识缺乏基础。原因起码有二：一是未执行的情况很普遍，包括了文化行业在内的各个行业而不仅仅是文化行业；二是法律法规并没有把文化行业排除在外，前述法律和条例都只是明文对金融机构中的国有资产作了例外的规定。一些同志认为，主要原因是法治意识淡漠，有法不依、执法不严。这似乎在理，因为法对政府分工、三管统一有明文规定，不执行当然就是法治意识淡漠了。我原来也想当然认为如此，但辨析之后发现，无法可依是重要原因。

　　先来看典故《南门立木》：商鞅起草了改革法令，为获得公众信任，先让人在都城南门竖了一根三丈高的木头，下命令说：“谁能把这根木头扛到北门去的，就赏十两金子。”后来涨到五十两，终于有一人站出来扛了，于是得到了五十两金子。后来，商鞅推行改革法律获得成功，秦国由此强盛起来。法学理论认为，法律规则由行为模式和相应的法律后果组成，两个要素缺一不可。典故体现了商鞅对法律规则的完整把握：“谁能把这根木头扛到北门去”，是他规定的行为模式；“就赏十两金子”，是他规定的法律后果。然而，假如他只是规定“大家把这根木头扛到北门去”而不作其它表示，就不会有人去白费力气了，因为那样就只是规定了行为模式而没有规定法律后果。

　　《企业国资条例》《企业国有资产法》恰恰在法律后果的规定上出现缺位：虽规定了政府部门三权分离、三管统一的方案、路线图，却没规定时间表；《企业国资条例》“附则”中规定“政企尚未分开的单位，应当按照国务院的规定，加快改革，实现政企分开。政企分开后的企业，由国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”，却未明确何为“加快”；两个法律文件都专章规定了法律责任，但都未涉及各级政府不实施三权分离、三管统一时的法律后果。由此看来，《企业国资条例》《企业国有资产法》只是相当于对政府说：“你们要尽快把木头扛到北门去。”扛了，没有奖励；没扛，也不给处罚。相关规定相当于“保护地球人人有责”口号，严格来说不是法律规则。从这个意义上来说，还是无法可依。

　　或许有的同志会提出：《企业国资产条例》《企业国有资产法》虽没有规定相关的法律责任，但其它的党纪国法统一规定了玩忽职守所应负的责任，所以不能说无法可依。好吧，就按这样去试试追责：上述法律法规实施头一年的时任领导会辩称“改革需要过程，但方案正在研究我就到龄了”，第一个继任者辩称“我刚接上，还没有来得及熟悉情况，就调走了”，第二个继任者辩称“前任的遗留问题，我一下子也解决不了”，下属们则辩称“我们一直没有接到通知呀”。显然，若按“法律意识淡漠”的思路去追究政府责任时，会发现“满城尽带黄金甲”，板子打不到任何人。

　　4、政令须出中南海。按规定“应该”做，实际上却未做的事情有很多。问题出在台下，根子还在台上。要解决前述类似法律白条之类的问题，还得寄希望于各级政府，能按照那些名难符实的法律法规的要求，以政府授权的法定方式，先搞三权分离、三管统一；更得寄希望于中央，针对现有法律法规执行力不强的痼疾，从顶层设计角度大力修订法律法规，使名义上的法真正成为有强制力保证的法。

　　好在习近平总书记不仅推动成立了全面深化改革领导小组，而且担任组长，要深入研究全面深化改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图和时间表。

　　这让我们再次看到了希望。正如媒体所称：过去十几年里屡屡出现改革企图因“议而难决、决而难行、行而难破”，“政令不出中南海”的描述就形象地反映了改革政策的“肠梗阻”问题。全面深化改革领导小组重新确立改革专门机构，设在最高层，向各方释放出一个强有力的信号，即中国之深化改革不只是停留在口号上，而将真刀真枪地动起来。

（作者系市文广新局局长）