李抒望

　　党的十八届三中全会站在新的历史起点上，系统总结我国35年改革开放的成功经验，深入分析今后一个时期国内外环境和形势的变化，明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。把推进国家治理体系和治理能力现代化纳入全面深化改革的总目标，不仅是我们全面建成小康社会、实现社会主义现代化和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的必然要求，也是治国理政理念的重大创新和发展，反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。

　　一、国家治理体系和治理能力现代化的内涵

　　国家治理体系和治理能力的现代化，是历史的、具体的，有着时代的内涵和要求。在当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　国家治理体系，是实现国家治理的道路、理论、制度、政策、方法的综合体现，包括政府治理、社会治理、基层治理、民间治理等不同层次，政治治理、经济治理、文化治理、环境治理等不同领域，它是一个国家根据自己的国情所设计的保持经济社会可持续发展、实现社会公平正义和谐的基本制度和法律保障。在我国，国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规安排，也就是说，它是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，是一个国家在制度创新与战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各方面能力的整体体现，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，使其能够相互协调、共同发展的能力。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，治理体系平台搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。而所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能。健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行、健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。国家治理体系和治理能力现代化的标志，是“民主”、“法治”、“科学”、“创新”、“和谐”，社会资源的活力竞相迸发，创造社会财富的源泉充分涌流，社会更加公平合理，人间正义浩然长存。

　　相对于我们讲了多少年的工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化这四化，国家治理体系和治理能力的现代化具有更加深刻的内涵，这个概念的提出，表现出我们党对“富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”认识在不断拓展、深化和丰富。十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为全面深化改革的总目标，有利于统筹谋划各个领域的改革，保证改革的系统性、整体性、协同性。这个总目标的确立，反映了当代中国发展的要求，是我国改革进入新的历史阶段、达到新的时代高度的根本标志，既是对各个领域改革目标的科学提炼，又是对改革总目标的质的提升，为新形势下全面深化改革指明了战略方向，提供了根本遵循。总之，在当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须推进国家治理体系和治理能力现代化；中国特色社会主义制度的优越性，必须转化为国家治理的效能，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

　　二、传统国家治理向现代国家治理的转型

　　推进国家治理体系和治理能力的现代化，标志着国家与社会关系的历史性转型。从传统国家治理向现代国家治理转型的关键，在于从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡，重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。

　　长期以来，我们讲国家与社会的关系，通常是国家管理，十八届三中全会提出了国家治理、政府治理、社会治理一系列新概念。治理与管理虽非截然对立，但有原则性不同，至少有以下显著区别：一是不同主体。管理一般指一种垂直的纵向的管理，管理的主体只是单一的政府，尽管政府、各级组织都希望把管理横向管到边、纵向管到底，但实际上还是存在许多管理的空白和漏洞。而治理的主体除了政府，还包括社会组织乃至个人，基本是全覆盖的。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着，政府不再是一家“唱独角戏”的治理主体，而且也成为被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。这样的治理结构，有利于多元主体积极性的调动和功能作用的发挥，形成多元共治的善治格局。二是不同来源。政府的管理权，来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但授权以后，权力对于授权者来说，毕竟是间接的。从民主政治的实现形式上看，现在各国的民主制基本上是代议制，西方普遍实行的是议会制，我国实行的是人民代表大会制。代议制民主是一种典型的间接民主。在这种间接民主制下面，我们的人民，我们的选民，是将自己的决定与管理国家大事的权力，委托给了自己选出的代表——各级官吏。于是，在代议制政府产生之后，都存在着这样的矛盾，即国家权力的所有者和国家权力的实际操纵者发生了分离。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。也就是在保持中央政府、各级地方政府治理的主体地位不变的前提下，同各个阶层、各个领域、各个行业多元的社会治理主体良性互动，形成法治、德治、自治、共治构成的现代化治理体系。三是不同的运作。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。

　　在价值取向和价值目标上，国家治理体系和治理能力现代化，坚持以人为本。首先，以人为本，实现经济社会全面协调可持续发展和人的自由而全面的发展，是中国特色社会主义的根本价值追求。在当前利益多元、文化多样的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。其次，国家治理以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，充分发挥我国社会主义政治制度的优势，不断推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，大力发展基层民主。第三，国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。执政党和政府的一切行为，必须坚决反对“四风”、整肃腐败、提升公信力，以公平正义的治理行为创造公平正义的社会局面。第四，国家治理以增进人民福祉为出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民。执政党和政府负有改善民生的首要责任，谋民生之利，解民生之忧，解决好广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题，是国家治理现代化的本质。

　　三、实现国家治理体系和治理能力现代化的路径

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，是一个复杂的系统工程和历史进程，必须适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。围绕这个战略目标，十八届三中全会制定的改革路线图有一个清晰主线，一方面，与“五位一体”总体布局相适应；另一方面，又与实践需要相衔接，充分显示国家治理在经济、政治、文化、社会、生态文明、党建这六个领域的能力。

　　在经济体制方面，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。在政治体制方面，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。在文化体制方面，紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。在社会体制方面，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。在生态文明体制方面，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。在党的建设制度方面，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。这六个“紧紧围绕”，是全面深化改革的顶层设计和总体思路，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径。

　　当今世界，法治是治国理政的基本方式。国家治理的现代化，有赖于各个领域的法治化。因此，以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追究和实现自身利益和诉求，成为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把权力关进制度的笼子里，加强惩治和预防腐败体系建设，建立健全改进作风常态化制度，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要维护宪法法律权威，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度，保证人民依法享有广泛的权利和自由，保障人民群众对美好生活的向往和追求。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，其着力点是深化行政体制改革。当前，我国的行政体制改革在全面深化改革中居于中心的地位，一方面政治体制改革主要表现为政府改革，另一方面经济体制改革的核心问题是正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。所以，行政体制改革是改革中必须破解的难题，是实现国家治理现代化的关键环节。十八届三中全会《决定》对深化行政体制改革做出了全面部署，指明了方向。一是把政府职能转变作为突破口。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理；中央政府要加强宏观调控职责和能力，地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。二是优化政府组织结构。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致；积极稳妥实施大部门制，探索推进省直接管理县（市）体制改革；严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。同时，充分运用信息技术，优化组织流程，跨越政府纵向层级之间的组织鸿沟，协调政府横向部门之间的职能冲突，为公众提供及时便利、高效优质的整合性服务。三是深化财税体制改革。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立事权和支出责任相适应的现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。四是实现政府权力公开透明。如何公正透明地行使公共权力，建设一个“阳光政府”，是世界各国都面临的问题。列宁层说过，离开了公开性来谈民主是“十分可笑的”。作为国家治理现代化重要内容的权力监督机制，它的作用的实现和真正发挥，必须有政治透明这个不可或缺的条件。也就是说，政府权力运作，对人民必须是公开的，对社会是透明的。因为在一个实行愚民政策的、政治神秘化的社会环境里，任何一种权力运作都是无法受到有效监督的。党的十八大和十八届三中全会明确提出，要进一步推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。只有扎扎实实推行阳光政府建设，接受人民群众和社会各界对政府的监督，才能取得人民群众对政府的信任和支持，这是提升国家治理现代化水平的民意基础和社会基础。正如毛泽东主席在延安所说的：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

（作者系中共青岛市委党校教授）