崔国炜

　　一、我市城市建设投融资能力建设发展现状

　　（一）积极推进政府与社会资本合作（PPP）模式。我市2015年正式引入PPP模式，并明确将市政公用、水污染防治、收费公路和公共交通、水利工程、养老服务和公共文化服务六个领域作为全市推进PPP项目的重点领域。从2015年6月开始，向各县（市、区）和市直各行业主管部门征集PPP项目，截止目前，全市纳入财政部PPP综合信息平台的项目25个，总金额255.6亿元，其中，晋城市安康苑医疗养老PPP项目、晋城市经济技术开发区基础设施PPP项目等5个项目入选全国PPP综合信息平台项目库。另外，根据省财政厅2017年第二季度全省PPP项目情况通报，晋城市共7个项目列入省级以上示范项目，按项目数量排序全省第二名。

　　（二）健全完善政府债务管理。近年来，我市市县两级政府积极完善政府债务管理体制建设，强化政府债务的限额管理、预算管理、风险预警等措施，切实防范化解财政金融风险。截至2016年底，全市债务总额64.97亿元。其中，负有偿还责任的政府债务为53.96亿元，主要用于城市基础设施建设27.78亿元、保障性住房建设1.22亿元、交通建设2.54亿元、教育文化医疗支出6.37亿元、农林水建设3.2亿元、环境保护支出0.86亿元、其他方面11.99亿元。2017年，我市地方政府债务上限为77亿元，目前实际数为67.56亿元，控制在省财政厅下达的限额之内。政府性债务总额在全省11个地市中规模最小，政府债务率低于全省平均水平20个百分点，市本级和6个县（市、区）的各项债务指标都未达到或超过警戒线。

　　（三）有效发挥融资平台公司作用。随着经济体制改革的不断深入，基础设施投融资公司在全国各地兴起。目前，我市拥有6家由政府及其机构共同出资组建、承担政府投资项目融资功能，且拥有独立法人资格的经济实体。其中：市本级设立有市城投公司和市水务公司2个融资平台公司，具体运营情况分别为：

　　——市城投公司：自2004年3月成立以来，先后融资30.24亿元，其中：国家开发银行贷款16.24亿元，支持建设了东南出入口通道、晋城开发区公租房、污水处理等三十七个市重点建设项目建设；发行城投债14亿元，用于晋城市政务服务中心、文博路道路、太原科技大学晋城校区等十四个项目建设。2017年7月，市城投公司吸收并入市国有资本经营公司。

　　——市水务公司：成立于2011年12月，目前注册资金3.12亿元，其中市政府通过市水务局以水利工程建设投资形式注资2.73亿元。自成立以来，市水务公司积极发挥水利工程建设投资撬动和融资发展两大功能，创新投融资模式，为推动我市“井字形”大水网建设发挥了积极作用。一是在投资撬动方面，以资本运作为纽带，通过控股5个公司、参股9个公司等形式注资共1.98亿元，引导撬动市县两级水利工程建设投资约8.83亿元，重点支持建设了郭壁供水改扩建工程、杜河提水工程、下河泉北留供水工程、泽州县、阳城县及高平市三县张峰供水工程、陵川县磨河水库等重大水利工程建设，保障了全市经济社会发展用水需求。二是在融资发展方面，公司成立之初即与农业发展银行签订了《农业政策性金融支持水利建设合作协议》，目前，市农发行已在我市发放政策性贷款1.94亿元，专用建设基金0.3亿元。

　　二、我市城市投融资能力建设方面存在的问题

　　（一）现行PPP模式与财政部要求还有差距。虽然我市的PPP工作在机构建设、制度建设、宣传培训等方面都走在全省前面，但收集的项目中存量项目多、新建项目少；投资小的项目多、投资额大的项目少；政府付费的项目多，使用者付费的项目少，与财政规范的PPP项目管理要求还有差距。

　　（二）地方政府偿债压力逐年增大。现阶段，在财力下降、特别是用于偿债的土地出让收入持续下滑的形势下，地方政府偿债能力下降，市县两级财政还本付息负担将逐年加重。从2015年开始我市每年能争取到15亿元以上的债券额度，按这个速度，到2020年全市的地方政府债务余额就会接近或达到全市一般公共预算支出规模，从2018年开始，全市每年安排用于还本付息的财政资金为10-15亿元，占当年财力的比例达到10%左右，有的县（市、区）还会高一些，这对“十三五”及以后一段时期的财政收支安排都会造成一定的压力。

　　（三）投融资范围受限，直接融资难度大。前几年我市公共服务领域的投融资点多面散，不是市县两级政府的融资平台从政策性银行贷款，就是长期以来形成的工程未结算款项。从2015年新的《预算法》开始实行，对各级地方政府融资的渠道作了进一步明确，除地方政府债券以外其他方式一律禁止，这样一来，政府各级各部门直接融资的大门即被完全堵上。

　　（四）融资平台分散，投融资项目缺乏盈利模式和激励约束机制设计。一方面，由于缺少统一、专业的投资管理机构，同样属性的公共投资，决策分别来源于发改委、财政局、建设局和水务局等，且各融资平台未能形成一定规模，无法提供城市基础设施建设投入所需资金，造成了各平台融资规模小、融资资金少、融资成本高的局面。另一方面，我市目前的投融资平台主要承担公益性项目融资功能，项目自身没有合法有效的现金流，缺乏激励约束机制，无法走“自我经营、自我负债、自我发展”的商业化运作，从而导致了平台造血功能缺乏，归还投融资本息的资金主要依赖政府财政投入，难以做到持续健康发展。

　　（五）金融市场环境有待进一步优化。目前，我市资本市场发展滞后，多层次资本市场的要素构件不全，市场发展不充分，与金融服务配套的律师、会计师等中介机构服务能力薄弱，制约资本市场功能发挥；金融体系不完善，地方金融发展缓慢，资产总量不大，传统存贷业务仍然占主导地位，金融工具偏少，同质化经营严重，缺乏特色和规模效应；金融环境差，金融观念落后。

　　三、关于我市深化城市投融资能力建设的几点思考

　　（一）完善PPP项目融资长效机制。一方面，拓展PPP项目领域，鼓励社会资本进入能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、重大市政工程等传统基础设施领域和市政公用、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域，参与我市基础设施和公共服务的投资、建设、运营和维护，减轻政府投资压力，为区域经济的增长提供新的动力。另一方面在规范PPP项目管理上下功夫，目前市本级四个PPP项目的财政承受能力已经接近10%，没有多少空间可以做更多政府付费的PPP项目，因此要严格按照财政部的规定从规范的角度入手，着力发展使用者付费的项目，重质量轻数量，成熟一个入库一个，入库一个落地一个。

　　（二）进一步加强政府债务管理。要按照“防风险”与“促发展”并重的理念，通过密切监测、准确监测、有效防范，力争做到举债合规、规模适度、风险可控、使用规范。一是积极争取省财政增加我市债券规模。地方政府债券的利率低、期限长，目前是偿还到期债务和解决我市财政建设资金短缺压力的最好选择，要积极向省财政厅争取，力争在2015年的基础上逐年增加我市债券资金额度。在政府债务率警戒线以下尽量做大债券规模。二是规范存量债务的管理。2018年8月底以前要对全部地方政府债务进行清理，将非政府债券方式全部置换为政府债券，以缓解当前财政支出压力，不同意置换的由债务人（部门、单位）自行偿还。三是提高政府债券资金使用效率。要将政府债券资金优先安排用于已立项开工的公益性投资项目，哪个项目工程进度快就安排用于哪个项目。

　　（三）激发市场主体活力。加强与注册在我市的一些重要金融机构如晋媒集团财务有限公司、晋城银行等单位的联系与沟通，在提供服务和扶持的同时，努力促进其将更多的金融资源用于支持我市的发展；规范发展各类小型金融法人机构，如小额贷款公司、融资担保公等。这类小型金融公司相对于其它大中型金融机构，可以在金融市场中起到不可替代的补充作用，其服务触角可以延伸到其他机构达不到的更细微的领域及对象。为推动这些小型金融机构的发展，政府可对其进行各种税费的清理与优惠，在人才培训方面给予支持，使其能更好地生存与发展；充分利用我市民间资本，我市在前些年煤炭业景气时期，积累了一定的民间资金，要充分重视吸收这些资金为本地区发展所用。为此，除了利用本地现有的一些金融机构来吸纳这些资金外，还应鼓励和支持这些民间资金积累者创办新型金融机构，如民营银行、地方资产管理公司、消费金融公司、地方性保险公司等。

　　（四）充分利用多层次资本市场，扩大直接融资规模。我市上市公司数量低于全国地级市的平均水平，直接融资能力由此受限，加大了依靠银行间接融资和依靠政府政策性融资的压力。今后应进一步推动企业股份制改造，选择一批适应不同层次资本市场（主板、创业板、新三板）的企业实施上市培育工程。健全完善企业上市后备资源库，特别是从我市目前的重点产业和未来重点发展的新兴产业中，选择若干个实力强、成长性好的优秀企业，以其为核心进行资产重组，打造一批有上市竞争力、引领技术进步和产业升级的股份公司。

（作者系晋城市财政局局长）