晋城市城镇集体工业联合社调研组

一、什么是城镇集体经济？晋城城镇集体经济的现状
  一句话“城镇集体经济”就是原来的“二轻工业经济”。城镇集体工业联合社就是原来的“二轻局”。城镇集体经济是公有制经济的重要组成部分，排在国有经济之后，过去俗称“二国营”。由于其发端于新中国成立初期的手工作坊，所以曾用名“手工业合作社”“二轻联社”等。其产品种类众多，以轻工业、日用消费品为主，但也不缺有影响的大型煤炭企业、冶金铸造企业和外贸、商业流通企业。所以在九十年代之前的商品短缺时代，是一个很“吃香”的部门。
  目前，截至2016年底，全系统共有企业91户，其中煤炭企业13户，产能1200万吨，地面企业65户；正常生产企业26户，停产半停产（或租赁经营）企业52户。职工总人数24747人，生产经营涉及煤炭开采、冶炼铸造、化工、机电、轻工机械、建筑材料、工艺美术、商贸服务等行业，主要产品有煤炭、炸药、电线电缆、铁路信号箱、印刷品、刃具、生铁铸件、PVC专用钙、二硫化碳、新型烧结砖等10余个种类，1000多个产品。
   二、晋城城镇集体经济发展规律及外围环境影响分析
  从长期发展趋势看，晋城城镇集体经济从无到有，从小到大，经过艰苦卓绝的奋斗历程，积极投身全市工业经济转型发展，特别是自建市以来，取得了五年一台阶、十年华丽转身、三十年大变化的辉煌业绩，经济总量在全省占比由建市初期的二十分之一提高到目前的近三分之一强，成为晋城经济发展不可或缺的一支重要力量。
  总体上的高速发展，包含着行业内部产业结构的巨大变化，建市前主要是传统的“五小工业”，以铸铁、陶瓷、玻璃、硫铁矿、硫磺等为主。九十年代中后期，以煤炭、外贸、皮革、啤酒、制药等为主。2000年之后，煤炭产业逐渐兴起，进而产生挤出效应，成为全系统的主导产业。特别是“煤炭黄金十年”，煤炭生产规模从300万吨一跃上升到1200万吨，也成为全省同行业第一利税大户。从每个发展阶段产业构成发生的变化，可以看出行业内部结构变化的激烈。
  2015至2016年期间因煤炭价格大幅下跌，出现了全行业亏损，亏损额达5亿元。从中可以看出煤炭产业对全行业的影响举足轻重，造成了“煤炭兴则全业兴，煤炭衰则全业衰”的“一煤独大”局面，也从另一个侧面反映了全行业集中度太高，纵深支撑太过脆弱。
  从以上分析可以发现30年的长周期持续稳定，10年中期走势波动较大，3年短期走势起伏跌宕，短中长周期相互叠加、消减和扰动，行业转换过于频繁。
  另外，我们看到宏观经济政策影响很大，如果说八十年代之前传统行业造就了晋城“五小工业”的辉煌是因为商品短缺，那么九十年代国家宏观经济政策转向市场经济的冲击则必然引发“小穷亏”二轻企业的停产半停产，继而引发全系统经济形势的不景气，但激发了全系统的失落感和危机感，转而寻找求生之路。恰在此时，煤炭价格开始回升，继而奠定了2000年之后煤炭企业的崛起，资源整合政策又造就了再一次的城联辉煌。当然，有一支20000多人的吃苦耐劳的产业队伍，有一批具有战略眼光的企业家队伍，还有“韧性、韧劲和不屈”的“二轻精神”，是基础因素，也是内在动力，更是成败的关键。
   三、目前存在的主要问题
  （一）县域煤炭集团组建给城联系统带来严重冲击。近三年来，县域煤炭集团的组建，将系统内14座规模较大的煤炭集体企业中的13座收归煤炭集团，对人财物进行全面控制。同时在产权明晰上，没有按现代企业制度给予完善，存在产权不清，股权收益不能得到维护，联社股东地位缺失，集体资产流失。有的收益分配承诺成为一句空话。造成原先以煤炭为主体以其收益为主要收入来源的全系统各个方面和各个环节的混乱。原先靠煤炭收益进行统筹救助的系统内困难企业帮扶解困成为最先受累的一环，也就意味着城联系统失去了龙头引领，效益失去了支撑，全行业将完全进入长期的“萧条期”和“亏损期”。
  （二）县区联社机构经费不足问题。县（市、区）联社的经费，过去来源主要依靠向下属企业收取管理费用。2009年，山西省财政厅、山西省物价局联合下发了《关于公布取消省级批准的行政事业性收费项目的通知》（晋财综〔2009〕64号）文件，对“二轻企业管理费”予以取消，同时要求对原机关经费进行财政上的支持和保障。但事实上是收费职能被取消了，机关经费却至今没有理顺，并未形成机制上的明确。一些县区必须不断到政府和财政部门“跑钱”“要钱”，不仅消耗大量工作精力，还极大影响了机关工作人员的积极性。有的县半年发一次工资，有的拖欠时间更长，有的要不断向相关部门和企业“求助”“求援”。经费不足问题已经是燃眉之急了。
  （三）系统统筹能力快速下降，系统内联社自身化解困难和矛盾的能力被严重削弱。原先县（市、区）可以通过系统内部统筹，通过“一帮一”“一带一”“一矿带一厂”“互帮互助”和联社牵线搭桥的办法去化解一些矛盾，帮助困难企业和职工在社保医保等问题上渡过难关，但是煤炭企业被兼并进入集团公司之后，主动权已然没有，加上煤炭价格下行，地面企业效益又极其有限，多面夹攻的困难局面之下，联社应有的“协调、服务”职能被严重弱化和边缘化。
  （四）企业改革政策环境不平等。同是公有制经济，城镇集体企业改革、改制政策不如国有企业，突出体现的主要是集体企业改革成本无国家政策支持。企业改革成本包括改制程序费用、各种职工安置费用、职工身份置换经济补偿金和企业不良债务问题。为了解决国有企业的困难和国有企业职工基本生活保障等问题，国家出台了一系列政策法规，而集体企业没有相应的政策法规依据，也不能享受国有企业能享受的政策。由于集体企业改制成本无人帮助承担，职工基本生活缺乏保障，制约了集体企业深化改革，也成为影响社会稳定的问题。
  （五）企业职工社保医保缺口较大，一时难以解决。从全系统来看，百分之八十以上的企业是“小穷亏”企业，摊子大，底子薄，效益差，退休人员多，职工收入本来就极其有限，日常积累就严重不足，各项社会保险的缴纳本身就是一项很大的负担。当新常态下经济增速回落，企业效益相应受到影响。依靠百分之十几的兄弟企业救助百分之八十多的困难企业加上联社的统筹能力不济，可以想象集体企业社保医保上缴的难度。一些企业职工正常的退休不能办理，基本生活费不能保障。一些县区联社不得不通过政府协调让部分职工进入当地最低保障线，维持生计和家庭开支艰难度日。
  （六）系统维稳形势十分严峻。多方面因素，使得前几年经济形势好的时候被掩盖的矛盾和问题开始集中暴露。干群之间、职工之间矛盾有激化倾向。特别是养老保险医疗保险欠缴太多，很多到龄老职工退不了休，且生病就医，医保部门不予其报销医疗费用，导致老职工及其家属不断上访，全系统信访稳定形势非常严峻。
  四、对策、措施及建议
  （一）城镇集体经济改革急需“顶层设计”。在长达二十多年集体经济改革发展过程中，始终缺少一个指导、协调、统筹研究集体经济政策的全国性的职能机构。当前集体企业沿用的法规仍然是1991年9月出台的《中华人民共和国城镇集体所有制企业管理条例》。而随着集体经济改革的不断深入，这些法规早已不能解决城镇集体经济在改革发展中所遇到的困难、问题和矛盾．这种滞后现象严重阻碍了集体经济的改革发展。最为关键的是经过几轮机构改革，国务院机构中已没有专门设立管理集体经济改革发展的部门，以至于上行下效，许多地方政府将管理集体经济纳入国资部门管理范畴。这种缺少法律依据的管理，使得管理工作一直处于矛盾、扭曲与不顺畅状态，使得集体企业资产被平调、被侵占的现象时有发生，而集体企业遇到诸如此类事情无处可反映问题，也无法维护自身利益。众多的城镇集体企业急盼着劳动群众联合经济组织—城镇联社的法人地位能完整确立，用以真正发挥好联社“指导、维护、监督、协调、服务”的功能。
  （二）将现有联社机关经费开支纳入财政全额预算。省财政厅、物价局联合下发的晋财综〔2009〕64号文件，对“二轻企业管理费”予以取消的同时明确提出，二轻企业管理机关所需经费，由同级财政预算予以保障。我市部分联社机关对于二轻系统取消收费后经费的来源问题已先行一步、妥善解决，但还有一半县区联社没有纳入财政全额预算序列，处于十分困难之中，急需市里通过和各县区统一协调将联社日常经费开支纳入全额财政预算。
  （三）成立市县集体资产经营公司科学管理资金，确保集体资产保值增值。面对全市城联系统的实际情况，兼顾转型与发展是单个企业很难完成的，要解决煤炭企业“无能为力”，地面企业“没有能力”的问题，必须依靠体制、机制创新，确立转型发展投资主体。根据《物权法》、《城镇集体所有制企业条例》、《轻工业企业集体资产管理暂行规定》，以及省总社“集体资产不流失”的精神，建议各级城联社设立“城联社—资产经营公司—企业”三层架构的转型发展投资体制，城联社将联社经营性集体资产授权资产经营公司经营，并对其集体资产保值增值进行考核和重大投资项目的核准；资产经营公司对城联社承担保值增值责任，自主开展资产营运和对外投资，重点对转型发展起带动作用的大项目和好项目进行投资，同时整合系统内企业土地、区位、资源等生产要素，按市场规则实现资本运作，对系统内企业转型发展项目以相互平等的独立民事主体身份进行股权投资、借款等；企业根据自身的发展需要，以好项目吸引资产经营公司投资，力求双赢。建立这样的新体制，可以从根本上解决目前制约我市城镇集体经济转型发展存在的投资主体缺位的突出问题，从而推进我市城镇集体经济实现持续稳定发展。
  （四）政府应更加注重维护集体企业合法利益。针对不同类型的企业，我们应该主动寻求政府协调各方关系，出台地方性的支持集体企业发展的政策，大力宣传和呼吁社会多多关心关注集体经济，不断采取措施确保集体资产不仅不被平调、流失，还要发展壮大经济实力，达到保值增值的目的。一是依法维护煤企股权收益保证，二是有实力的企业要积极配合国家和当地政府的产业政策和规划搞好转型发展，三是小穷亏企业一方面要寻求政府帮助，一方面要转方式求生存。特别是“十三五”期间，全省围绕文化旅游产业、绿色环保产业等方面的发展大有可为，我们要抢抓机遇，积极参与。从各县区来看，前几年已经有部分企业进入旅游、工美、城建和公共领域等，发展势头强劲，长期发展形势持续看好。从目前出台政策来看，国家鼓励集体资产以股权、投资等形式积极参与发展。因此建议各级政府在统筹发展过程中，充分考虑集体企业应有利益，并予以支持和保护。
  （五）实现联社机关从管理到服务的全面转型。市场经济条件下，联社必须完成从“抓管理”到“强服务”的全面转型。一是思想观念转型。切实做到“三不”：摆脱利益的羁绊，把资源配置权交给市场，做到“不越位”；发挥所长有所为，切实做好对企业的服务，做到“不缺位”；发挥好政府与企业的桥梁纽带作用，做到“不错位”。二是体制机制上转型。首先要巩固基层联社基础，在市县政府机构改革中，理顺基层联社机构，完善职能，确保职能到位，不断提高服务效能，形成优化发展环境的长效机制。其次要广泛宣传党和政府对城镇集体经济的方针政策，宣传全市城镇集体经济改革、发展、稳定的成果，创造良好的舆论氛围。再次，建议各级政府进一步重视、支持城镇集体经济的发展，以良好的政策氛围，宽松的发展环境，激活我市城镇集体经济转型发展的活力。第四是按照 “归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度，建立起联社集体资产高效运作和保值增值新体制，适应和推动转型发展新形势。三是在拓展服务上要转型。借鉴外省市城联社在推进县域经济发展中打造特色产业，申报国家级特色产业基地，服务企业结对共建等做法和经验，立足当前，着眼长远，敢于打破所有制和行业界限，跳出传统管理体制的框框，在“联合”上做文章，在特色上求突破，在服务中谋发展。按照联社章程要求，对承认联社章程，愿意接受联社服务的企业吸引到联社来，拓展成员单位，壮大联社实力，不断提高联社的社会地位和影响力，实现从传统集体经济向新型集体经济的跨越。