刘中平

　　一、晋城市城市土地管理利用现状与分析

　　（一）晋城市城市土地管理的模式

　　市委市政府历来高度重视土地管理工作，严格贯彻落实严格保护耕地基本国策和节约集约用地制度。一方面，在城市土地管理方面，市政府2015年出台了《晋城市人民政府关于印发〈晋城市城区土地征收储备供应管理办法〉的通知》（晋市政发〔2015〕33号），根据土地管理法律法规和相关政策，结合晋城的实际，建立了政府统一领导土地征收储备供应工作机制，明确了各部门职责，具体规范了各项程序。《办法》实施以来，城区土地管理步入了依法、规范的轨道。另一方面，在土地利用方面，坚持城市规划引领，每宗地的供应都是先由市规划局出具规划手续后，国土资源部门根据规划局意见按程序办理供地手续、服务项目用地，做到了用地以规划为先导、按规划落实土地供应。

　　（二）晋城市土地利用现状及成效

　　1、土地规划指标情况

　　根据已编制完成的土地利用总体规划调整完善方案，全市 “十三五”期间共安排新增规划指标8.01万亩，安排流量指标6.05万亩，年均新增建设用地面积在1.6万亩以上，远高于十一五、十二五期间年均供地总量，在用地指标保障方面，全市十三五期间各类项目用地有较为充分的保证。

　　2、近五年新增建设用地计划指标执行情况

　　2012年以来，省下达我市年度新增用地计划指标48623亩（含追加指标、奖励指标），其中：2012年共计下达6930亩，2013年共计下达12873亩，2014年共计下达11075亩，2015年下达7800亩，2016年下达9945亩。鉴于2016年计划指标执行进度较慢、执行率低， 2017年省未下达新增用地计划指标。

　　截止2017年10月底，2012年至2017年实际使用新增指标64767亩，其中：2012年使用计划指标11183亩；2013年使用计划指标9033亩；2014年使用计划指标32022亩；2015年使用计划指标8484亩；2016年使用计划指标2894亩；2017年使用计划指标1151亩。从实际使用情况来看，近三年，年度计划指标是富足的，呈现出供大于求的趋势。

　　3、近五年土地征收情况

　　全市2012年—2017年共统征土地84466.6485亩，已实施征收62816.238亩，占到74.37%，基础设施和民生项目用地得到了应保尽保。按年度统计，2012年统征土地12705.6825亩，已实施征收10013.1885亩，占到78.81%；2013年统征土地13925.28亩，已实施征收11564.8875亩，占到83.05%；2014年统征土地38562.792亩，已实施征收32732.0265亩，占到84.88%；2015年统征土地12280.6395亩，已实施征收4804.0905亩，占到39.12%；2016年统征土地5624.616亩，已实施征收2908.8285亩，占到51.72%；2017年统征土地1367.6385亩，已实施征收793.2165亩，占到58.0%。

　　城区2012年—2017年度共批准统征土地11864.0865亩，已实施征收7915.6335亩，占到66.72%。其中：2012年统征土地2177.412亩，已实施征收1613.0175亩，占到74.08%；2013年统征土地3817.797亩，已实施征收3181.581亩，占到83.34%；2014年统征土地2959.6485亩，已实施征收1750.1085亩，占到59.13%；2015年统征土地1427.85亩，已实施征收612.1245亩，占到42.87%；2016年统征土地1481.379亩，已实施征收758.802亩，占到51.22%；2017年统征土地尚未批准。

　　晋城经济技术开发区2012年—2017年度共批准统征土地5215.509亩，已实施征收4286.373亩，占到82.19%。其中：2012年统征土地2353.407亩，已实施征收2063.127亩，占到87.67%；2013年统征土地1015.9755亩，已实施征收600.1785亩，占到59.07%；2014年统征土地763.5375亩，已实施征收544.341亩，占到71.29%；2015年统征土地749.7885亩，已实施征收745.926亩，占到99.48%；2016年统征土地242.619亩，已实施征收242.619亩，占到100%；2017年统征土地90.1815亩，已实施征收90.1815亩，占到100%。

　　4、近五年全市及市本级土地供应分析

　　（1）土地供应总量：2012-2017年全市总计供应土地1156宗、81213.8355亩。其中：市本级268宗，面积12919.7134亩；泽州县198宗，面积13875.123亩；高平市171宗，面积8111.1822亩；阳城县203宗，面积12614.4169亩；沁水县231宗，面积28558.8855亩；陵川县85宗，面积5134.5143亩。

　　分年度情况：

　　2012年全市供应土地274宗，供地面积18356.4729亩，占六个年度供应总量的22.6%。其中市本级供地52宗，面积2170.4809亩，占11.82%。

　　2013年全市供应土地260宗，供地面积10872.206亩，占六个年度供应总量的13.39%。其中市本级供地74宗，面积4295.8725亩，占39.51%。

　　2014年全市供应土地239宗，供地面积10790.6018亩，占六个年度供应总量的13.29%。其中市本级供地54宗，面积2703.996亩，占25.06%。

　　2015年全市供应土地152宗，供地面积26231.295亩，占六个年度供应总量的32.3%。其中市本级供地27宗，面积1299.0915亩，占4.95%。

　　2016年全市供应土地123宗，供地面积10338.2321亩，占六个年度供应总量的12.73%。其中市本级供地23宗，面积1183.32亩，占11.45%。

　　2017年全市供应土地108宗，供地面积4625.0268亩，占六个年度供应总量的5.69%。其中市本级供地38宗，面积1266.9525亩，占27.39%。

　　（2）土地供应方式分析

　　2012-2017年全市供应土地1156宗，供地面积81213.8355亩。其中，以划拨方式供地400宗，面积55549.5678亩，占68.4%；以出让方式供地756宗，面积25664.2671亩，占31.6%。

　　（3）土地供应结构分析

　　2012-2017年全市供应土地1156宗，供地面积81213.8355亩。其中：工矿仓储283宗，面积14983.274亩，占18.5%；商业226宗，面积3923.9309亩，占4.83%；住宅274宗，面积8876.4528亩，占10.93%；公共管理公共服务用地271宗，面积6202.4432亩，占7.64%；特殊用地12宗，面积271.1106亩，占0.33%；交通运输用地85宗，面积24595.2375亩，占30.28%；水利设施用地6宗，面积22378.4235亩，占27.55%。

　　5、城区范围土地公开出让及收入情况分析

　　2012-2017年，市本级公开出让94宗，面积3165.1135亩，土地出让收入61.7098亿元（含开发区）。其中：2012年公开出让21宗，面积740.309亩，土地出让收入9.2317亿元；2013年公开出让38宗，面积1164.49亩，土地出让收入14.3175亿元；2014年公开出让10宗，面积555.7亩，土地出让收入20.7653亿元；2015年公开出让5宗，面积86.6145亩，土地出让收入2.1714亿元；2016年公开出让11宗，面积449.63亩，土地出让收入7.0943亿元；2017年公开出让9宗，面积168.37亩，土地出让收入8.1294亿元。

　　（三）土地批而未供问题分析

　　1、批而未供土地情况。2012-2017年，全市农转征批准用地75252.17亩，已供应55928.05亩，未供19324.12亩，平均供地率74.32%。其中市本级近五年农转征批准用地11133.01亩，供应5939.87亩，未供5193.14亩，平均供地率53.35%。可以看出，批而未供土地大量存在，土地供应率还比较低。

　　2、批而未供的原因分析

　　（1）征地难度越来越大，影响供地进程。随着农村土地制度改革和征地制度改革深入推进，各地征地相关信息共享程度提高，农民对土地权属问题更加关注，对土地征收补偿和土地增值收益期望值很高，土地征收难度进一步加大，影响了供地进度。

　　（2）土地前期开发还不到位，造成土地供应难、开发难。一是集体土地在征收后不能够及时拆迁安置，导致土地不能及时达到供应条件；二是没有进行土地前期开发，达到净地出让条件。项目单位取得土地后，处理相关问题需要很长时间，项目不能按时进行开工建设，造成了土地的闲置。而这种闲置的土地往往是由于政府的原因导致的，故不存在收取闲置费和收回重新供应的问题，这又进一步加剧了土地的闲置。

　　（3）受经济下行压力以及房地产去库存等相关政策影响，土地供应并不乐观，从今年土地公开出让情况来看，房地产用地逐步减少，随着棚户区、城中村改造的推进，住房市场基本趋于饱和，房地产开发商拍地更加谨慎。

　　（4）市场变化，融资困难。受经济下行压力影响，部分项目单位虽已申请办理用地手续，但因产品供求关系发生变化、资金不足等原因而放弃投资，一些经营性用地在招拍挂过程中流拍、流挂，出现土地无效供应。

　　（5）城乡规划调整。部分项目用地由于城乡规划调整后，用地范围、规划性质发生改变，原确定的建设项目被取消，造成无法供地。

　　二、加强城市土地管理利用的思考与建议

　　（一）进一步完善科学的城市发展规划。城市建设需要土地的支撑，城市土地的利用是按照城市规划进行的，因此，科学、超前的城市发展规划是重要前提。以我省忻州市为例，2012年以来，忻州市城市建设持续发力、变化惊人，其重要的一条经验就是城市发展规划科学，具体表现在三方面：一是城市规划和建设眼光超前、格局大。以城市道路为例，均建设为双向8-10车道，每条道路最少3条绿化带；高铁车站广场项目占地达132亩，“五馆一院”项目（在建）占地达674亩，大项目彰显了城市品味、城市形象；二是一个城市规划管到底。从2012年开始，忻州按照既定的城市规划，连续六年实施“大干城建年”战略，主要建设城市路网、以道路形成城市框架，6年新建和改造城市道路88条、185公里，市区面积由原来的33.9平方公里拓展到71.8平方公里，拉大了城市框架，实现了城市扩容，为城市发展预留了足够的空间。这一经验值得我市学习借鉴，就是认真研究制定我市城市发展规划，为城市发展预留足够的空间，切实把城市规划这个龙头做大、做强，并且一个规划管到底。只有规划做得好，土地利用才能科学、高效益。

　　（二）进一步完善政府主导的土地利用管理机制。我市2015年出台的《晋城市城区土地征收储备供应管理办法》（晋市政发〔2015〕33号），使市区范围土地征收储备供应管理工作步入了法治化、规范化轨道。结合目前的实际，还需进一步细化，在33号文的基础上完善制度体系。一是要研究制定晋城市土地储备管理办法，以规划为统领，实行市区土地统一收储，强化市政府对土地管理的统领权，按照城市规划对市区土地实行统一征收、统一储备、统一供应，由市政府统一制定土地储备计划、土地供应计划，对征收的土地及时储备、对收储的土地统一管护，实现“一个渠道进，一个池子储，一个口子出”的土地管理模式，既解决进地难问题，又提高土地市场价值、增加财政收入；二是要研究制定市区范围统一的征地补偿标准，借鉴忻州经验，根据城市规划功能分区、基础设施配套等情况，分区域研究制定征地补偿的标准，解决当前我市征地过程中存在“暗补”、“二次补偿”、进地难问题；三是要研究制定项目用地预存保证金办法，在征转用地报批前项目单位按征地成本缴纳保证金，避免征转批复后项目单位不办理用地手续、形成批而未供或者闲置土地的情况。

　　（三）加快推进批而未供土地的供应使用。造成批而未用土地的原因比较复杂，既有政府部门的原因造成不能按规定及时供地，也有项目业主因缺乏资金等自身的原因，也有受市场变化等外部环境的影响因素，因此要根据每个项目的实际情况予以分类处置，根据造成批而未用的原因，制定整改措施和盘活方案，对属于项目单位自身原因造成未供地的，调整给急需建设项目使用；对不及时办理供地手续又不愿意调剂的项目，责令其限期办理供地手续，否则取消项目用地；对因项目不落实造成批而未供的，优先调整给扩大内需项目或招商引资来的项目使用。属于划拨方式取得的，建议市政府无偿收回纳入土地收购储备库，重新用于其他项目；属于公开出让方式取得的，督促用地单位尽快开工建设，如不能按规定开工建设的，建议市政府按规定程序收回另作他用。对未办理供地手续的项目，应禁止其进行开发建设，对已开发建设的项目应立即停止其违法用地行为，在未办理供地手续前，坚决不得开工建设，从源头上加以制止。

　　（四）进一步完善土地管理联动机制。围绕树立法治思维、依法依规用地管地的理念，进一步完善政府主导、相关部门联动的土地管理责任机制，具体包括组织领导、部门职责、工作程序等制度性规定，形成齐抓共管的土地管理利用工作机制。

（作者系晋城市国土资源局局长）