范丽霞

　　近一个时期以来，我围绕“推进我市民主法治建设”这一主题进行了深入调研，重点放在了农村民主法治建设方面。通过一系列的调研，越发认识到决胜全面小康，关键在农村；实现乡村振兴，要害在法治。落实十九大提出的决胜全面建成小康社会宏伟目标，必须把农村的全面小康放在更为突出的位置，进一步强化法治建设这个重要保障，满足人民群众日益增长的美好生活需要，确保农村和谐稳定，人民安居乐业。

　　一、我市农村法治建设的现状

　　党的十八大以来，我市民主法治建设迈出了重大步伐。市委出台了关于加快推进法治晋城建设的实施意见，市人大常委会作出了关于全面推进法治晋城建设的决议，市政府制定了关于加快推进法治政府建设的实施意见。党的领导得到集中体现，地方立法工作稳步开局，法治政府建设步伐加快，司法公信水平进一步提升，法治社会建设扎实推进，全面建设法治晋城体系初步形成。我市乡村法治意识逐步增强并深入人心，依法治理制度逐步形成并得到落实，民主法治行为逐步树立并得到弘扬，在乡村振兴法治建设上取得了长足的进步，为实现“农业强、农村美、农民富”提供了坚强保障。

　　（一）法律体系逐步健全，成为“农业强”的“助推器”。改革开放以来，我国农村出现了一系列重大变革，党和国家对农村的治理，出现了政策手段向法律手段不断转化的趋势，农村各项事务逐步纳入了规范化、程序化、法制化的轨道，逐步形成了一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及政务公开、村务公开、财务公开的制度和运行机制。三十多年来，全国人大及其常委会总共制定了近30部涉农法律，国务院近80件涉农行政法规，其它的法律法规农村与城市基本上同样适用，全国涉农的地方法规近2000件。基本形成了以《农业法》为核心，包括《农村土地承包法》、《农业技术推广法》、《村民委员会组织法》、《农民专业经济合作组织法》等调整农村社会关系的法律体系，基本做到有法可依。这些法律法规保障了农业供给侧结构性改革稳定推进，我市农业发展水平日益增强，粮食连续多年增产，农业结构调整向纵深推进，农业产业化经营组织达到225家，亿元以上企业达到13家，农民合作社达到5766家，万头猪场29个，种粮大户251户，省级以上名牌39个，全市农业逐步走上了规模化、集约化、科技化、现代化的道路。

　　（二）实施力度不断加大，成为“农村美”的“催化剂”。全市各级党委、政府将民主法治建设作为事关农村工作大局和长治久安的重要保障，扎实开展法律宣传月活动，促进了法律法规广泛宣传，有效实施。村民委员会组织法的宣传实施，保障了村民自治，保障了农民主体地位，村民自治组织体系进一步健全，普遍实行了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开、民主理财得到广泛推行，村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督机制不断优化。以司法所、派出所、法庭和其他基层机构为主的法律服务网络基本形成，农村法律保障工作水平不断提高，农村的执法司法环境、社会治理环境不断改善，农村社会总体保持安全、和谐、稳定。法治保障了农村基础设施建设和社会事业取得新进展，依法推进乡村清洁工程，开展乡村环境集中整治，农村面貌发生了积极变化，迎来了新的发展机遇。

　　（三）尊法意识普遍提高，成为“农民富”的“护身符”。经过多年有计划、有组织、持续的普法活动，广大农民的法律意识、维权意识、政治参与意识不断增强，基层干部依法决策、依法办事、依法管理的能力不断提高。法治有效地维护农民权益，特别是经济社会权益。农民的财产权、土地承包权、宅基地使用权、生产经营自主权、社会保障权、受教育权等经济和社会权益进一步得到保障，农村义务教育和医疗保障、社会保障有所加强，从而让农民分享发展的成果，为生活宽裕奠定了制度基础。今年前三季度农村居民人均可支配收入完成8688元，增长7.3%，增速排全省第2位。

　　同时我们也看到，在全面推进法治晋城建设中，农村仍然是薄弱的区域，农业仍然是弱质的产业，农民仍然是弱势的群体。主要表现在：

　　一是思想认识存在偏差，法治意识仍然滞后。通过六个五年的普法教育，公民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数农村村民的普法教育工作力度不足，农村法治意识整体上仍然偏低。部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比，还有较大的距离。村民遇事还习惯用传统方法解决问题多，用法律手段解决问题少，有些村民在合法权益受到侵害后不会运用法律武器来解决。

　　二是法治教育有待加强，普法工作需要深化。农民的从业结构多元化和居住生活分散化，导致普法对象比较难以集中，普法时间难以安排。随着社会主义市场经济的发展和农村产业结构的调整，曾经安土重迁的农民群众也逐渐习惯于离土离乡。目前，农村普法教育大多时候还是采取横幅、标语、黑板报、宣传橱窗、宣传资料等形式进行。有时候通过挂横幅、贴标语进行宣传，往往造成农民只知法律名称而不知其内容。至于分发的宣传资料，虽然内容详细，但很多农民未必能看懂，不易达到预期目的。

　　三是用法成本较高，法治导向需要巩固。在农村“用法难、执法难”的现象不同程度存在。一方面农村群众法律意识淡薄、用法意愿低，往往信官不信法、信权不信法、信访不信法，一些信访得利的现象起到了负面示范作用。另一方面，用法程序多、耗时长、费用高、专业性强，形成“有法难用”的困局。良好的法律没有完全通过公平、有效、及时的执法行为得到体现，减弱了用法意愿，降低了法律权威。

　　二、制约农村法治建设的原因分析

　　农村法治建设取得的成效是很大的，但是存在的困难和问题也很突出，主要原因有以下几个方面。

　　（一）涉及“三农”的立法修法相对滞后。一方面，涉农立法总量不足，有的领域还是空白，一些急需的法律尚未制定出来。长期的城乡二元分割造成城乡立法差别过大，城乡公民权利事实上“不平等”，确立和保障农民享有平等公民权利的法制缺失，保证中央农村政策落实的法制缺失，农村集体土地所有权方面的法制缺失，农民的“三权”得不到有效的法律保护。另一方面，立法修法质量不高，涉及农业农村的立法反映“三农”客观规律不够，计划管理的成分过重，利益化痕迹明显，经常出现“政策搬家”，生硬把政策入法，不少还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。

　　（二）农村经济社会结构巨大而深刻的变化对法治建设构成新的挑战。从农村人口结构来看，随着城乡人口流动加快，农村留守老人、留守妇女、留守儿童面临许多生产、生活的难题。从农村经济结构来看，产业形态既有农业、又有工业、还有服务业，已经远远超出了第一产业的范畴，经营方式既有国有、又有集体、也有个体私营，已经走出了家庭联产承包双层经营基本制度的范畴，公司制、股权化、股份合作化进入农村，已经形成了城乡互动、行业互联。

　　（三）农村基层组织比较薄弱。农村基层干部岗位缺乏足够的吸引力，村干部后备队伍匮乏，一些地方班子人员严重老化，缺乏公信力、号召力、凝聚力，也缺乏执行力，既无动力也无能力实行村民自治，还停留在传统的管理模式上，面对纷繁复杂、变化迅速的农村社会环境，缺乏应对挑战的能力，很多村委会只能当“二传手”、“传声筒”，从某种意义上讲，只是停留在守土、守业、守旧。

　　（四）农村法律服务体系不够健全。虽然我市所有行政村（社区）都配备了法律顾问，在化解群体信访、参与人民调解、提供法律援助、组织法治培训等方面发挥了极大的作用。然而也面临工作保障不到位、工作待遇无保证、专业人才匮乏等问题。特别是法治宣传人员配备不足，与普法工作任务的艰巨性和长效性形成鲜明对比，影响了法治宣传教育的深入开展。

　　三、推进农村法治建设的对策建议

　　党的十九大报告提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，为乡村振兴提供了基本遵循。法治农村是法治国家、法治社会的重要基础，是强农惠农的重要保障。在更加注重统筹城乡发展、推进新型城镇化的今天，法治建设也应坚持城乡统筹、协调发展、同步推进。

　　（一）不断加大立法修法力度。保护好“三农”事业发展，维护好农民的合法权益，一靠政策，二靠法治，法治是解决“三农”问题的根本保障。要把保护农民合法权益作为重要原则，与时俱进加大涉农立法修法力度，有效保护农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益。作为地方而言，我市获得了地方立法权，可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面开展地方立法。在今后工作中，市人大常委会要着眼乡村建设与管理、农村环境保护等方面，加大立法调研力度，着力推进地方立法，确保地方立法要有质量、有针对性，引领农村进一步调整生产关系，实现振兴发展。

　　（二）持续加大普法宣传力度。切实加大农村学法普法的力度，增强农民群众的法治意识和法治思维。要始终把学法普法作为农村法治建设的基础工程来抓，建立健全农村普法教育的长效机制。在新形势下，尤其要注意加强和改进学法普法的手段和方式，突出“多网点”，找准“切入点”，把握“着力点”，选准“结合点”，大力推进“法律进乡村”，让各项法律真正走进基层、走进农户，培养出大批尊法学法懂法守法的新型农村干部，培育出信法学法用法守法的新型农民，让法律成为人们的一种信仰，让法治思维、法治方式成为人们生活的一种常态。要不断完善农村法律服务体系，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助制度机制，努力提高法律顾问素质和工作积极性，降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥，最大限度满足农村法律服务的基本需求。

　　（三）着力完善乡村治理体系。实现农村全面小康，必须在乡村治理体系建设上深入着力。十九大报告明确提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”要通过加强乡村自治，发挥村民自身参与的动力和积极性提升农民自我管理和自我服务的水平；运用法治思维和法治方式解决乡村发展稳定中遇到的问题；通过德治着力预防和减少乡村矛盾。比如泽州县南岭乡，建立了“两问四议三堂审、过程结果两公开”村民自治工作模式，促进了群众积极参与，变“代民作主”为“由民作主”，提高了工作效率，理顺了群众心气。再如高平市韩家庄村，着力打造“憨厚、诚信、良善”的村风，提出党员干部“三不争三带头”，在发展农业经济的同时，保障了淳朴的民风，同时淳朴的民风也促进了旅游经济的发展。再如陵川县安乐庄村，通过实施“四议两公开一票决”制度，公开透明分配资金、使用资金，打造阳光村务化解干群矛盾，实现由“乱”到“治”；通过发挥党员先锋模范作用，规范组织生活建强支部阵地，实现由“散”到“聚”；通过收回村集体长期遗留欠款，让集体“三资”保值、增值、升值，进一步壮大集体经济维护集体利益，实现由“穷”到“富”。

　　（四）善于发挥基层人大作用。全市共有乡镇人大代表4129名，设立乡镇代表活动小组299个。调查表明，各乡镇人大在同级党委的领导下，通过依法履职，促进了法律实施，在法治宣传教育和乡村治理中都发挥了重要的作用。比如巴公镇人大围绕中心定期开展工作，围绕扩权强镇深入调研，依法行使监督权，推动了党委依法决策，保障了政府依法行政。马村镇人大成立项目建设审批工作监督组，整合乡镇人大、纪检、司法等人力资源，探索形成相关人员统一使用，按照职能分工合作的监督模式，促进了乡村项目建设依法、阳光、高效推进。特别是今年市委进一步加强县乡人大建设，为全市乡镇人大配备了专职工作人员，这必将进一步发挥县乡人大在推进基层民主法治建设中的重要作用，提高农村工作的民主化、法治化、科学化水平。

（作者系晋城市人大常委会主任）