张利锋

　　土地是经济社会发展的重要基础，是项目建设的重要支撑。随着我市转型发展的持续加快，土地需求不断增多，但与此同时，土地对经济社会发展的制约也越来越突出，日益成为全市改革发展进程中迫切需要解决的重大难题。全省万名干部大调研活动开展以来，按照市委、市政府部署要求，我结合分管工作，坚持问题导向，立足晋城市土地利用现状，经过深入调研分析，形成本报告，以期对破解全市土地瓶颈问题有所助益。

　　一、晋城市土地资源禀赋与开发利用现状

　　（一）土地资源概况

　　晋城市地处太行山南端，全市地形分为高中山区、中山区、低中山区、丘陵区、盆地五个地貌单元区，山区、丘陵广布占总面积的87.2%。截止2016年底，全市土地总面积942487.13公顷，其中：农用地665566.9公顷（耕地204741.77公顷、园地12455.99公顷、林地403128.54公顷、其他土地30224.83公顷），占比70.62%；建设用地60820.78公顷（城镇村及工矿用地51514.25公顷、交通运输用地7015.88公顷、水域及水利设施用地2290.65公顷），占比6.45%；未利用地216099.45公顷，占比22.93%。

　　（二）土地利用总体规划确定的控制性指标与预期分析

　　土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的基础，是指导土地管理且具有法定效力的纲领性文件，对地区经济社会发展具有指导性、引领性和制约性。经过对《晋城市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《总体规划》）实施情况的分析，其控制性指标基本可以满足本轮规划期内全市经济社会发展用地需求。主要表现在两个方面：

　　1. 规划期内新增建设用地指标比较富足。

　　《总体规划》确定规划期内全市新增建设用地规模33.98万亩（新增指标22.11万亩、流量指标6.87万亩）。截止2015年底，共使用13.98万亩（新增指标13.11万亩、流量指标0.88万亩），至2020年还可使用规划指标14.005万亩（新增指标8.01万亩、流量指标5.995万亩），年均可使用规划指标2.8万亩。结合2012—2016年全市规划指标使用情况（共使用13.98万亩，年均1.398万亩）来看，2020年前，《总体规划》确定的新增建设用地指标足以保证全市用地需求。

　　2. 耕地和基本农田保护性指标在规划期内可顺利完成。

　　《总体规划》确定规划期内全市耕地保护指标为299.11万亩，基本农田为247.4万亩。截止2016年底，全市耕地保有量307.112万亩，其中基本农田保有量247.95万亩。基于永久基本农田、建设项目耕地占补平衡的硬性规定，本轮规划期内，耕地和基本农田保有量两项约束性指标应该可以完成。

　　（三）2012-2016年晋城市土地利用概况及特点

　　1. 土地利用呈现指标富余、供大于求趋势

　　2012—2016年，全市生产总值增速分别为11%、9.3%、4.7%、3.3%、3.9%，经济增速明显放缓，反映到土地利用方面，直接体现就是计划指标执行率明显下降。2012-2016年，省里下达我市新增土地利用计划指标共52456亩（不含省专项指标）、用地新机制流量指标18220亩，实际使用计划指标21743亩（详见图1）、流量指标12371亩，反映出土地利用计划指标供大于求、年度指标用不完。
 
　　2. 土地市场需求不旺，批而未供土地存量较大

　　2012-2016年，全市共批准统征土地75252.17亩，已供55928.05亩，未供19324.12亩，平均供地率74.32%（详见图2）；土地出让一级市场出让宗地、亩数分别为21宗740.3亩、38宗1164.49亩、10宗555.7亩、5宗86.6145亩、11宗449.63亩，总体呈缓降趋势；土地流拍宗地数分别为4宗、3宗、1宗、14宗、7宗，总体呈上升趋势。批而未供土地存量近2万亩，相当于2013、2014两年供地的总量。可以看出，土地市场需求不旺。
 
　　3. 重点工程、基础设施、民生项目用地得到保障，但土地市场发育还不够发达

　　2012—2016年，全市供应土地结构占比从高到低为：交通运输用地70宗22494.306亩，占29.41%；水利设施用地5宗22344.8775亩，占29.22%；公共管理公共服务用地253宗5806.227亩，占7.59%；工矿仓储263宗13667.7615亩，占17.87%；商业201宗3770.1255亩，占4.93%；特殊用地12宗271.11亩，占0.35%。由此可见，交通、水利、能源等重点工程、基础设施用地占到总供地的66.22%，实现了“有保有压”和重点工程、基础设施、民生项目“三优先”用地保障目标。

　　但从土地供应方式来看，2012—2016年，全市建设用地供应总量1046宗76475.3756亩，其中：划拨方式供地360宗52800.9219亩，占比69.04%；出让方式供地686宗23674.4537亩，占比30.96%。通过土地一级市场供应土地不到三分之一，且土地出让收入从2013年的26.0453亿元下降到2016年的11.7401亿元，反映出我市土地市场发育还不够充分，土地的经济效益还比较低。
 
　　二、影响晋城市土地利用的主要问题及原因分析

　　（一）规划不够科学，一定程度上影响了土地利用的效益和质量。

　　1. 土地利用总体规划编制前瞻性不足、权威性不够

　　《土地管理法》规定，土地利用总体规划的实施周期为15年，而且规划所包含的各项控制性指标，不仅要落实在数字上，还要落实在空间上。但客观地讲，在规划编制阶段就准确预测未来15年的土地利用格局，难度很大，以致于在实施过程中，不可避免地会出现项目用地不符合土地利用总体规划的问题。以泽州县为例，2015年共下达新增指标1328亩，申请使用流量指标2854亩，由于项目用地不符合规划，先后进行了土地利用总体规划局部调整2次、修改1次，涉及14个乡镇，面积1956亩。这不仅给地方政府造成了土地利用总体规划制约经济社会发展的印象，也在客观上造成了规划跟着项目走的现象，降低了土地利用总体规划的权威性。因此，尽管从年用地总量看，我市本轮土地利用总体规划的控制性指标可以保障经济发展用地需求，但由于土地利用总体规划对具体功能区和重大项目布局的前瞻性、科学性还很不足，在实际执行过程中仍会存在极大制约。

　　2. 城市发展规划与土地利用总体规划衔接不够紧密

　　城市发展规划引导城市范围土地利用。但城市发展规划的审批程序不同于土地利用总体规划，相对比较灵活。特别是在项目谋划上，往往存在今天着急上马、抓紧报地，但等到用地批回来了，项目却因为客观条件影响不实施了，城市规划、发展方向或重点也随之改变的问题。比如华泽学府，2006年市政府同意实施，供地之后该项目却未能如期实施建设，并随之被移出了全市重点项目名单，因此造成了土地闲置，直至2016年国家土地督察北京局督察我市时仍未解决。

　　（二）用地指标富余与项目供地难的矛盾突出

　　近年来，全市土地利用两项主要指标都比较低，计划指标执行率年均41.45%、平均供地率74.32%，一方面用地指标十分富余、供大于求，另一方面项目用地又普遍反映比较难。目前，全市尚有批而未供土地19324.12亩，与项目单位反映的用地难反差较大，分析其中原因：

　　一是土地审批程序多、周期长，与市场变化不够衔接。现行土地报征、供应政策规定，项目用地需从县级开始，经市、省甚至国务院，层层审核上报，而且是土地预审、土地报征、土地供应三轮审批，每一轮都还涉及被征地村权属调查、公告、听证等法定程序，2016年又增加了环保、林业、住建、水利、文物、国土六部门对是否与各类保护区重叠情况进行核查的程序，即使是享受扩权强县试点政策的阳城县，土地征收转用从县级准备报批到省政府批复，最快也需用时四个月，以致于等土地批下来，市场供求关系往往已经发生变化，用地企业已经失去投资商机和竞争优势，自然会放弃投资、不再用地。

　　二是项目用地涉及问题多、解决难，政策要求变化也比较频繁。以国道207线晋城过境路改线工程为例，这是市政府2013年确定的重点工程项目，从2013年3月项目可研批复开始，土地报批相关前置手续需要协调发改、林业、矿业权主体单位等，直到2013年12月方陆续批复了预审、初设、林地、压矿等手续，具备土地组建报批条件，2014年2月经县、市审查上报至省政府，但2014年2月国土资源部下发18号文，提出土地报征新的要求，即占水浇地补水浇地，因我市耕地储备库中无水浇地可用于占补，该项目用地报批受阻，经过大量沟通协调和基础性工作，直到2014年11月国土部方受理该项目用地报件，历时两年之久，2015年4月该项目用地方获批复。由此可见，一个项目用地在多环节程序、多层级审查的同时，还往往遇到协调压矿、补充耕地、调整规划等棘手问题，任何一个问题都可能造成用地报批受阻，批复周期大大超出预期。

　　三是部分项目办理供地手续不积极，造成了供地率低。比如前述国道207线晋城过境路改线工程，2015年4月拿到用地批复后，项目单位开始建设，目前该项目已经竣工通车，但项目单位至今未申请办理供地手续，造成批而未供。而类似的情况，在重点工程中普遍存在，有的高速公路、市政重点工程，项目已经竣工使用近十年，虽然多次督促，但项目单位始终为办理供地手续，究其原因：一部分项目单位拿到用地批复后，认为供地手续不影响其建设，所以办理不积极，一部分项目建设后期主体变更，项目交给了运营或管理单位，原来的建设主体灭失，交接不到位，互相推诿，致使供地手续办不了。

　　四是园区土地条件不具备，产业项目做不到入园入区。相比较发达地区，我市开发区和各类产业园区发展相对滞后，规模小、规划不科学、产业效益不高等现象明显，一方面园区土地开发不足、 基础配套不完善、产业入区入园激励政策不到位，另一方面产业项目选址不愿入区入园、单独报征土地、办理用地手续难度大。如果园区土地统一报征后储备起来、再统一开发、完善基础设施，产业项目入区入园用地只需办理供地手续，一般也就三个月就能上马建设。由于目前园区发展滞后，项目单位宁愿选择交通便利、基础设施完善的中心城区或城郊区进行选址，但是这就需要项目单位办理农用地转征、占补平衡、林地、压矿、环评、以及建设用地供应等多项手续，办理周期最快也要一年多。由此可以看出，园区发展特别是园区土地开发的滞后，一定程度上影响了产业项目的用地和发展。

　　五是城乡规划调整影响供地。部分项目用地由于城乡规划调整，用地范围、规划性质发生改变，原确定的建议项目被取消，造成土地供不出去。比如泽州县，2016年共批复建设用地38宗面积1838亩，实际供应19宗面积569亩，供地率仅为30.96%。其中：项目因资金不到位的3个，项目无市场需求的7个，项目不成熟缓建的7个，土地补偿价格未谈妥的2个。

　　（三）耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡难以落实

　　我国目前实行的是严格的占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少、垦多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。但就我市而言，耕地占补平衡落实难度较大。主要表现在三个方面：一是补充耕地资源紧缺。目前全市补充耕地储备共9277.178亩，还不够高铁、机场两个项目占补平衡使用，而且都是12、13等地，耕地等级很低；二是开发造地难。我市地形87%是丘陵山地，加之林地管理等相关因素，先天条件决定了造地选址越来越难，高平、阳城、泽州等县已经“无地可造”。三是耕地后备资源等别较低。因为达不到项目占补平衡要求，一些项目只能到外市借指标。就全市而言，耕地占补平衡问题最突出的是城区，已连续多年没有补充耕地，只有借用其他县（区）指标方能上项目。2012—2017年，城区借（购）我市泽州、沁水等县及运城等其它地市补充耕地4106.5365亩，财政支付相关费用达5032.18万元。

　　（四）土地节约集约利用水平总体上还比较低

　　根据用地评价，我市目前土地亩均投资不到300万元，虽然在全省土地投入产出率还比较高，但土地利用节约集约程度整体偏低，特别是与沿海发达地区相比，差距很大。主要原因：一是项目准入门槛低，对土地投入产出没有硬性要求，即使是招商引资项目，也不同程度存在“捡到篮里都是菜”的现象；二是项目单位经营理念比较传统，占地贪大求多，标准厂房、多层厂房等实际使用率不高。三是缺乏闲置低效土地再利用的激励机制。新上项目考虑到程序规范、矛盾较少，往往青睐于新增建设用地。

　　（五）土地市场培育不充分，土地的经济效益不高

　　目前，我市土地市场发展滞后，土地经济效益不高，在政府财政中占比较低。横向比较，以2016年为例，全市财政总收入169.0亿元，其中土地出让11.74亿元，仅占到6.94%，相比一、二线城市的“土地财政”，可以说是天壤之别。纵向比较，2013年全市公开出让土地38宗、1164.49亩，出让收入26.0453亿元；2016年，全市公开出让土地11宗、449.63亩，出让收入11.7401亿元，下降55.69%，且土地流拍也从2013年的3宗增长到2016年的7宗。

　　分析其中原因：一是土地统一收储机制尚未形成，储备土地较少，且没有统一管护、完全前期开发，影响土地投入市场和增值。二是土地收储拆迁成本越来越高，一定程度上增加了土地成本。三是经济下行和房地产去库存等相关政策影响，加之棚户区、城中村改造的推进，我市住房市场趋于饱和，房地产用地市场降温，致使近年来土地一级市场受到了冲击。四是城市规划制约土地市场。我市部分项目（包括商住楼）往往是先按规划提供用地，项目建成后才建设街区道路、配套基础设施，容易造成城市建设与规划不同步、不统一，建设成本较高，影响土地的市场价值等问题。而忻州市从2012年开始，连续六年实施“大干城建年”战略，一个城市规划管到底，新建和改造城市道路88条、185公里，市区面积由原来的33.9平方公里拓展到71.8平方公里，拉大了城市框架，实现了城市扩容，特别是在城市土地利用上，忻州市的基本思路是围绕拉大城市框架，土地优先用于建设城市路网和基础设施配套，城市框架、城市功能凸显后，土地价值极大提升，进而催升了土地市场、增加了财政收入，值得我们学习借鉴。

　　三、主要对策建议

　　（一）高度重视和科学编制土地利用总体规划，加快推进“多规合一”。

　　1. 切实做好土地利用总体规划。土地利用总体规划是一个地区土地利用的总体安排，又是土地用途管制的基础，约束性比较强，各级政府必须高度重视土地利用总体规划的编制。一是要认真研究，合理划定耕地红线、生态红线和城市开发边界“三条红线”，确定城市发展的空间和土地利用的规模。二是要与城市发展规划有机衔接，土地利用总体规划实施中遇到的制约性问题，主要体现在土地利用总体规划与城市发展规划的不衔接、不统一，因此，各级政府必须在编制“两个规划”时，同部署、同研究，通盘考虑，使两个规划科学统一，增强土地利用总体规划的科学性、指导性。三是编制土地利用总体规划，要充分考虑规划期内经济社会发展的需求，在科学规划城市各功能区域的基础上，重点为产业发展预留足够的发展空间，特别是开发区和各类产业园区的规划，要结合城市经济社会发展预期，要有长远发展眼光和足够的前瞻性，整体规划和布局，为园区土地统一报征、收储、开发预留足够的规划空间，避免规划实施中形成制约。

　　2. 积极推进“多规合一”。要按照习近平总书记提出的“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”的工作要求，着力将我市经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、综合交通规划等充分衔接，并以法定规划的形式固定下来，做到“一个规划管全局”、“一个规划管到底”，彻底解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

　　（二）深入推进节约集约用地，切实提高土地利用效益

　　1. 充分发挥产业园区用地效益。开发区、产业园区是产业用地的主阵地，具有基础设施共享、用地成本低、产业积聚、便于管理等优势，因此，充分利用园区土地发展产业是城市节约集约用地的重点。一是要积极引导各类产业入园入区，做到“产业集中在园区，园区之外无企业”，这需要建立产业项目入园入区激励政策和产业项目选址限制政策，一方面要通过税收、地价、水电价调节等激励措施，创优政务服务环境，吸引产业项目入园入区，另一方面要严格限制工业、制造业、煤化工业等产业项目在园区以外选址建设。二是改变土地征收工作思路，对我市“一区六园”规划区土地实行统一征收，政府统一收储、统一前期开发、配套完善的基础设施，使园区土地具备供地条件，便于企业入园入区。三是强化项目准入审核，对各类新上项目，要把项目用地亩均投入产出作为约束性条件，在项目核准时就严格把关，优选项目，提高土地利用效益。

　　2. 用足用活节约用地试点政策。一是深入推进用地新机制，即城乡建设用地增减挂钩、矿业用地整合、工矿废弃地复垦利用三项试点工作，目前我市已经获批流量指标2.8万亩，按照土地利用总体规划，到2020年还可实施3万余亩，市、县要加大工作力度，切实通过新机制有效拓展用地空间。二是统筹协调推进“三块地”改革试点工作，泽州县集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革、农村宅基地改革是国家批复的试点，目前已经形成经验，要利用改革试点这一有利契机，在泽州县不断扩大实践范围，大胆尝试，同时要着眼在全市展开土地制度改革的前期准备工作，待全国推开后我市能率先实践。三是加快推进凋敝宅基地再利用和城镇低效用地再开发试点，这两项试点是对农村和城镇土地进行内涵挖潜、盘活利用的优惠政策，目前还在前期阶段，还没有形成足够效应，市、县要抓住机会，认真研究，用足用活试点政策，切实提高土地利用效益，走高质量发展之路。

　　3. 加快处理批而未供土地。针对全市目前19324.12亩批而未供土地，可以采取以下办法分类处置、盘活利用：一是通过调位置，供应项目使用；二是通过换项目，让土地得到使用；三是收回闲置土地，政府统一收储，有项目时再供应；四是对未办理供地手续的项目，禁止其进行开发建设，在未办理供地手续前，坚决不得开工建设，督促其抓紧办理供地手续。五是研究制定项目用地预存保证金办法，在征转用地报批前项目单位按征地成本缴纳保证金，避免征转批复后项目单位不办理用地手续、形成批而未供或者闲置土地的情况。

　　（三）创新占补平衡机制，破解耕地保护现实困境

　　1. 多种途径落实占补平衡。一是补改结合的办法，对于单独选址的项目可以在补足数量的基础上，通过将现有劣质、低等地进行提质改造，以补充耕地与改造耕地相结合方式落实耕地占补平衡义务。二是易地调剂的办法，就是通过购买其他地市耕地占补平衡指标，在全省建立的平台上进行交易。三是探索建立晋城市地票交易制度，全市范围内的建设项目占用耕地的，可通过地票交易平台进行补充耕地指标交易。

　　2. 多措并举实施开发造地工程。一是探索创新“市场+政府”的占补平衡机制，鼓励委托代建、购买服务等方式引导社会资本、农村集体经济组织、农民、农业经营主体、建设单位等，参与土地整治项目，新增耕地验收后政府回购或者在全市范围内有偿交易。二是扩大小块未利用地开发实践。近年来，我市泽州县率先探索，随后高平、阳城相继学习泽州做法，实施了小块未利用地开发工程，通过小块未利用地开发全市已造地2800余亩，且这一做法已形成制度，并得到了省国土厅的认可。下一步，可以扩大到全市范围实践，有效增加耕地、补充耕地储备。

　　（四）强化土地收储供应机制，着力培育土地市场

　　1. 加强土地储备管理。由市政府按照城市规划对市区土地实行统一征收、统一储备、统一供应，确保做到“一个渠道进、一个池子储、一个口子出”，着力解决进地难问题，提高土地市场价值，增加财政收入。

　　2. 规范市区征地补偿标准。根据城市规划功能分区、基础设施配套等情况，分区域研究制定市区征地补偿的标准，着力解决征地过程中存在的“暗补”、“二次补偿”、进地难等问题。

　　3. 开展多种征地安置模式试点。探索留地、留物业安置等方式，在征收土地时，按照所征土地面积的一定比例安排给被征地农民或被征地村一定数量的安置用地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位。

　　土地利用关乎晋城高质量发展，关乎晋城未来。在今后的工作中，我们必须坚持保护与保障并重，突出问题导向，一方面要加强对耕地的保护和土地的集约利用，另一方面要创新机制、突破瓶颈，切实保障高质量发展的用地需求。

（作者系中共晋城市委常委、市人民政府常务副市长）