王仁庆

　　一、社会救助助力精准扶贫工作现状

　　自2016年以来，全市扎实开展建档立卡“回头看”工作，精准识别贫困人口，截止目前，全市共有建档立卡贫困户27975户、70373人，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。全市共7359户、9891人建档立卡贫困人口享受低保补助，共有2856户、2883人纳入了五保保障范围。在具体工作中，一是充分发挥了民政政策优势。在脱贫攻坚“五个一批”任务中，通过贯彻落实最低生活保障、农村五保供养、临时救助、自然灾害救助等各项政策规定，切实维护困难群众、农村五保对象和受灾群众的各项权益；通过参与整合城乡医疗制度，实施大病医疗救助，加大对农村因病致贫返贫的困难群体的救助力度，保障群众病有所医；出台了动员社会组织参与扶贫开发的意见，引导各类社会组织积极参与扶贫攻坚。二是充分发挥了民政资金优势。按时足额发放专项社会救助资金直接救助困难群众，还有低保资金可用于临时救助，有救灾资金用于受灾群众的生活保障，最大限度地挖掘了资金使用潜力，确保发挥民政资金的使用效果。三是充分发挥职能优势，打出民政救助、福利“组合拳”。通过建设农村日间照料中心，加大对农村高龄与失能老年人的福利补贴和困难残疾人的生活补贴，健全了农村特殊群体关爱服务体系；通过加大对贫困家庭大学生的救助力度，开展农村留守儿童“合力监护，相伴成长”关爱保护专项行动，确保学生学有所教。

　　二、存在问题及原因分析

　　（一）社会救助对象尚需精准认定。截止到2017年9月底，全市共有农村低保对象42000人，建档立卡对象69403人，既是低保对象又是建档立卡对象9891人。重合人数少，在调研中发现，主要原因有：一是低保对象和扶贫对象在认定标准上不一致。低保对象的认定条件是户籍状况、家庭收入和家庭财产三个基本要件，即持有当地常住户口的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保。而扶贫对象的认定标准是以户为单位，家庭总收入减去生产经营费用总支出除以家庭人口之后，低于当地扶贫标准的，可以申请贫困户。按照这个认定标准，民政部门认定的低保户应该大部分都符合贫困户。但是在实际的操作过程中，部分县区将已享受低保待遇的困难户不作为扶贫建档立卡的对象。这也导致了农村低保对象和扶贫对象重合的几率较小。二是基层民政力量薄弱，居民家庭经济状况核对困难。调研中发现，一些地方由于工作人员少，低保工作主要依托包村干部和村组干部开展工作，一些干部精力有限，素质能力不高，在一定程度上影响了工作质量。再加上基层干部换届选举，流动性大，扶贫开发相关工作负责人员的更换，更加不利于扶贫政策的落实。我市目前虽已建立了核对平台，但是部分信息还未能实现共享，受基层工作人员少、基层信息不全、资源不能共享、信息化建设滞后等因素制约，加之进村入户核对比例不高，对居民家庭经济状况变化掌握不及时，以致没有完全实现“应保尽保、应退尽退”。三是存在“政策保”，部分县区在城市改扩建拆迁、特殊人群等问题的处理中，把低保政策当成了“灭火器”“稳定器”。还有的村为平衡关系，享受低保的就不再确定为精准扶贫户。

　　（二）因病致贫和因病返贫现象亟待解决。“有什么别有病”“病来如山倒”，这些老百姓耳熟能详的俗语，从一个侧面证明了疾病尤其是大病重病的可怕。一些本来在党和政府以及社会各界倾力帮扶下脱贫的家庭，一场突如其来的疾病，就又重新回到了贫困状态，甚至负债累累。在调研中发现，少数家庭因病致贫、因病返贫的现象成了扶贫攻坚战最后的拦路虎。因此，抓好医疗扶贫，逐步减少因病致贫、因病返贫现象，就成为急需解决的问题。

　　（三）政策宣传力度不够。一是各种社会救助政策宣传不到位，一些群众在遭遇生活困难时还存在不知道向哪求助的现象，对困难救助政策的救助对象的认定标准、救助程序不了解。二是部分群众参与扶贫开发项目的积极主动性不高，比如为扶贫对象提供可以增加收入的家禽养殖等，扶贫对象以自己身体不能劳动或没有场所为由，不能养殖，只满足于领取低保金维持生活。

　　三、经验做法

　　（一）强化乡镇（街办）的主体责任。全市84个乡镇（街办）全面实行了“一门受理，协同办理”工作机制，救助政策、工作流程、岗位职责、监督投诉电话全部向群众公开。乡镇人民政府（街道办事处）作为受理和审核的主体，均能及时受理求助对象的救助申请，并及时上报县级民政局审批；在审核过程中，严格按照入户调查、民主评议、张榜公示、上报审批的程序进行审核，并定期复核；在困难群众发生临时性、突发性灾难时及时给予临时救助以解其燃眉之急；各乡镇还建立了困难群众自主申请和工作人员主动发现相结合的工作机制，及时把那些符合条件而没有提出申请的困难家庭纳入社会救助范围，对困难群众做到早发现、早干预、早救助，确保困难群众“求助有门、受助及时”。

　　（二）分类识别保障对象。在脱贫攻坚工作中，如何精准认定对象是一个难题。为解决这个问题，沁水县把社会保障兜底脱贫对象类型细化为四类：一是无劳动能力，无固定收入和无生活来源，赡扶养或抚养能力严重弱化的家庭。二是主要劳力因病、因残，全部或部分丧失劳动能力，无固定收入和生活来源的病残家庭。三是因病、残、灾等原因造成支出明显超出收入的“支出型”贫困家庭。四是因其他不可抗拒原因，无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的重度贫困家庭。而泽州县在具体工作中，将对象分为三类：第一类是长期保障户，主要指农村五保户及鳏、寡、孤、独等无劳动能力、无生活来源群体。第二类是重点保障户，主要指因残疾、呆、傻、痴、重病、因灾等因素丧失劳动能力，导致生活困难的贫困群体。第三类是一般保障户，指因自然条件差、生存环境恶劣、缺少生产资料及因灾因病、懒惰等原因造成生活困难的、具有劳动能力的农村贫困家庭。从具体情况看，一、二类基本属于“无力脱贫、无业可扶”的两无人员，需要长期进行兜底保障其基本生活，第三类属于通过生态移民搬迁、项目支持、资金支持等方式进行帮扶后，具有脱贫能力的农村家庭。通过分类识别、精准认定，实现扶贫部门“两无”贫困人口与农村低保的长期保障户、重点保障户基本统一、有效衔接。

　　（三）做好标准衔接。近几年来，我市通过加大城乡低保保障力度，连续提高保障标准，实现了农村低保标准与扶贫标准“两线合一”。2017年，结合扶贫标准和农村居民人均消费支出情况，我市对低保保障标准进行了提高，提标后，城区、泽州、高平、阳城的农村低保保障标准达到3756元/年，陵川和沁水达到3500元/年，超过了目前执行的扶贫标准3200元/年。

　　（四）强化动态管理。各县（市、区）不断健全完善动态管理机制，将脱贫的农村低保对象作为核查重点，及时将家庭人均收入超过农村低保标准的农村低保对象，按程序公正有序退出低保，做到应退尽退。比如，泽州县把每年度的农村低保动态管理工作与扶贫部门每年的扶贫对象识别调整工作有机结合起来，在时间上和程序上同步进行。对申请享受两项制度的农民，由村民委员会按照规定分别进行家庭收入的调查核实，集中进行民主评议，同时进行张榜公示，经乡镇政府审核后，分别报县扶贫办和县民政局审批。阳城县则通过定期开展台账比对的办法加强管理。他们着专人建立台账，定期通过对照扶贫办“建档立卡”的名单，与农村低保对象、五保对象、孤儿名单逐户比对，摸清对象衔接情况。

　　（五）着力化解支出型贫困。一是不断提高医疗救助水平。全面推进医疗救助“一站式”即时结算，加强医疗救助与基本医疗保险、大病保险等相关制度的衔接，100%资助符合条件的救助对象参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗。相继出台了《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的实施意见》和《晋城市城乡困难人员大病专项救助工作方案（试行）》，实现了基本医保、大病保险、医疗救助等制度的有效衔接，减轻了困难群众医疗费用负担。二是注重发挥临时救助。出台了《晋城市临时救助暂行办法》，进一步规范临时救助工作，合理确定救助标准，按照经济社会发展水平逐步提高临时救助标准，确定困难群众临时性、突发性困难得到及时救助，基本生活得到有效保障。三是出台了《晋城市支出型贫困家庭基本生活救助实施办法》。对申请救助的适用范围、申请条件、救助标准、办理程序进行了明确。《实施办法》的出台，是我市低保政策首次由收入型贫困向支出型贫困进行救助的一次尝试，也是实施精准救助的有力举措，为全面落实应保尽保提供了制度保障。

　　（六）注重部门合作。针对困难群众，各级民政部门在充分发挥兜底作用的同时，也积极向低保户大力宣传扶贫政策，帮助低保户实现脱贫。如城区民政局积极帮助“4050”人员自主创业，为“4050”人员提供政策咨询，凡符合相关条件，可按国家规定享受税收优惠政策；配合住建部门做好住房救助工作，向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供现金补贴或直接提供住房，从而解决部分居民对住房支付能力不足的问题。阳城县民政局通过积极协调，利用“雨露计划”教育扶贫，帮助贫困家庭的孩子完成相关阶段的学业。今年，市民政局又积极与市扶贫办沟通，为建档立卡户、农村低保对象和农村特困供养人员缴纳医疗商业保险，每人50元，确保困难群众的基本生活得到最大程度的保障。

　　四、对策和建议

　　（一）统一标准，同步识别。一是逐步统一两项制度对于贫困人口认定的标准。首先，需研究统一两项制度现有的对困难人口的认定条件，设定量化指标体系。其次，需根据近年来农村居民收入来源多元化的实际情况，研究制定有关行业收入评估标准。再次需在工作实践中建立多部门联动的农村贫困人口认定和统计工作协调机制。二是加强动态管理，做好两类对象的同步识别。这是实现两项制度衔接的基础，也是当前工作的重点和难点。针对农村低保对象与扶贫建档立卡对象“两张皮”现象，建议民政和扶贫部门统一组织、统一实施，要严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批和公示的步骤，共同对农村低保对象、扶贫对象进行精准核查，分类处理。首先，对现有建档立卡贫困户符合退出条件的，要按程序退出。其次，要把低保户中具有脱贫意愿的，有一定劳动能力的对象纳入扶贫攻坚建档立卡范围，通过扶持退出低保。再次，把建档立卡扶贫对象中完全丧失劳动力，或重病、重残或者确实无法实现脱贫的，全部纳入低保范围。

　　（二）实行信息数据衔接。尽快搭建农村低保系统、核对信息平台和扶贫开发系统数据共享。一是实现社会救助信息与扶贫开发信息无缝对接，实现社会救助、扶贫开发信息互联共享，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。依托低收入家庭经济状况核对平台，尽快实现民政与扶贫、公安、人社、住建、金融、税务、住房公积金、保险等部门的信息互联共享，提高核查低保家庭经济状况的效率和精准度。二是将适用社会保障兜底的建档立卡扶贫对象所享受的低保、临时救助、医疗救助、特困人员供养情况全部录入扶贫部门数据平台，准确展现社会救助在脱贫攻坚中的具体作用，为建档立卡扶贫对象的脱贫提供依据，也为农村低保对象的动态管理提供依据。

　　（三）加强基层民政队伍建设。建议尽快制定出台推行政府购买社会救助服务、加强基层社会救助经办服务能力的具体办法，切实增强对社会救助服务的投入。这样一方面可以充实基层民政力量，另一方面将部分事务性、临时性、服务性工作承包给社会组织、专业社会工作机构和竞争性市场主体承担，促使社会力量成为社会救助服务的主体，从而全面提高社会救助的针对性和有效性。

　　（四）加大政策宣传。一要搞好正面宣传。要充分利用广播、电视、报刊、互联网等媒体和其他群众喜闻乐见的形式，大力宣传、准确解读国家各项扶贫政策和社会保障兜底救助政策，引导广大群众和社会各界充分领会党和政府保障和改善民生的坚强决心和信心，积极参与、监督和支持社会保障兜底工作，在全社会凝聚起扶贫济困的强大正能量。二要充分发挥舆论监督作用。对骗取社会保障兜底救助和条件好转不愿退出的对象在媒体上给予曝光，杜绝兜底脱贫养懒汉的现象。

（作者系晋城市民政局局长）