白文瑞

　　一、建档立卡贫困村贫困户拥有的林业资源情况

　　根据各县（市）林业部门2017年调查摸底的汇总情况，全市200个建档立卡贫困村均不同程度拥有一定的林业资源，贫困户中实施退耕还林项目享受退耕还林政策补助的有3949户，拥有国家重点公益林享受中央森林生态效益补偿的有5105户，符合省、市干果经济林提质增效综合管理扶持条件的贫困村有233个（省、市有重叠）、贫困户有4443个，承担森林管护责任被聘任为护林员的贫困人口有962人。

　　二、存在问题

　　（一）林业计划经济色彩较浓，下级调整的灵活性差。每年的营造林生产计划自上而下逐级下达，对下级的约束性较强。一是省厅下达的生态治理扶贫专项规划分年度任务和2017年实际下达的年度生产计划无法满足贫困县造林合作社脱贫攻坚的任务需求。沁水、陵川2个贫困县已取得扶贫专用资质的造林合作社共有34家，社员754人，其中：贫困社员581人。按照省厅要求的每人每年35亩的造林任务计算两个贫困县每年需安排荒山造林计划26390亩。2017年沁水、陵川两县中央、省、市、县安排的所有造林绿化任务也仅有10283.6亩。通过议标，把任务分解给了17个造林合作社实施，参与社员共370人，其中贫困社员仅有291人，分别占到两县合作社总数的50%，合作社社员的49%，贫困社员的50%，也就是还有一半的造林合作社没有活干，这直接关系到造林合作社的生存和贫困社员增收脱贫的大问题。二是涉农财政资金整合力度小，政策运用不充分。陵川县用足用活现有政策，通过整合涉林项目和资金，做大了林业资金盘子，基本保障了每个合作社都有任务干。而其它县却未能抓住有利的政策机遇，积极破解工作困境，给工作带来了被动，同时也使脱贫成效大打折扣。

　　（二）造林合作社制度不完善、运行不规范。一是对社员入社条件掌握不严，建社之初将部分无劳动能力、不愿意或不积极参加生产劳动的贫困人员吸纳进了合作社，一方面影响了合作社的正常生产，不利于调动社员参加劳动的主动性、积极性。另一方面合作社为了按期完成生产任务不得不雇用社外人员参加劳动，从而导致合作社内部社员特别是贫困社员参与率、出工率和劳务收入达不到生态治理脱贫规定的比例要求，影响贫困社员的预期增收脱贫效果。二是造林合作社基础工作不扎实，日常管理不规范，制度不健全，社员登记台账、出工出勤记录不完整，支付方式不规范。三是造林合作社社员入股分红的意识不强，社员入社股金一般由合作社领办人垫资，淡化了合作互利共羸的主人翁意识，不利于调动和激发全体社员的积极性和主动性，同时也降低了社员的分红收入。

　　（三）林业产业化发展严重滞后，带动持续增收的效果不明显。一是产业发展规模小且分散，集约化程度低，单家独户种植、单打独斗经营，很难形成规模效应和强大的市场竞争力。就以我市现有人工种植规模最大的干果经济林核桃为例，全市核桃经济林保存面积共有25万亩，遍布个乡镇、个村。二是不注重产品品牌建设，品种不纯，质量参差不齐，缺少在全省、全国叫得响、打得出的优势品牌，全市也没有一个从事林产品质量检测、认证的专业机构。三是林产品深加工企业极少，加工转化能力不足，导致产品营销困难，附加值低。在干果经济林加工转化方面，我市现有最大的两家加工企业分别是城区的康立生药业和泽州彤康食品有限公司，主要以山楂叶、山楂果为原料来生产药品和食品，品种单一，生产能力小，带动产业基地发展的能力有限。而作为全市主要干果经济林产品的核桃加工企业除了有几个生产核桃油的小作坊外，大型的精深加工企业仍是空白，从而导致初级产品多、市场营销困难、商品率低，农民增产不增收。四是发展林业产业周期比较长，前期投入大产出少，后期管护投入不足，管理粗放见效慢，虽能保障结果后种植户长期持续受益，但很难满足贫困户增收脱贫的时效性和迫切性。五是县、乡、村“互联网+”应用、电商平台建设相对滞后，农特产品销售渠道不畅，仓储、保鲜、物流等基础设施建设无法保障和满足产品市场需求。

　　（四）集体林权制度配套改革政策还不完善。森林、林木、林权、林地资源担保、抵押、流转、融资制度不健全、市场不发达，社会化服务体系不完善，林木、林地资源有效利用率低，收益率更低，有相当一部分林权所有者望林兴叹，守着金山没钱花、端着金碗讨饭吃。

　　三、工作建议

　　（一）林业部门要吃透精神，把握政策要义，因村因户因人施策，解决好“扶持谁”“怎么扶”的问题。首先要解决好“扶持谁”的问题。林业部门不是民政部门，不能搞救济式、兜底式扶贫，而是通过吸纳有劳动能力的建档立卡贫困人员参与营林造林、管林护林、产业发展获得劳务性收入、工资性收入、资产性收入来增收脱贫的，所以在林业生态扶贫吸纳、聘用贫困人员过程中一定要结合林业行业的特点、标准要求、政策规定认真甄别，慎重选聘，培训上岗。对不符合聘用条件或长期不参加劳动、不能按要求完成规定任务的贫困人员要及时劝退或辞退。其次要解决好“怎么扶”的问题。生态治理与脱贫攻坚相结合最有效、最直接的举措就是通过实施退耕还林、生态治理、森林管护三大工程让贫困人员获得国家政策性补助、劳务工资和管护工资，一般当年即可实现增收（或脱贫），但是也存在一定局限性、不稳定性，可能会因为林业资源变化、扶贫政策调整等因素的影响不能保证使贫困人员长期、稳定、持续实现增收。贫困地区一般贫在没有产业支撑、困在没有产业推动，要想解决贫困地区、贫困人员的长期、持续增收和稳定脱贫还必须靠发展产业来支撑，也只有这样才能从根本上实现由“输血式”扶贫变成“造血式”扶贫。我市国土面积相对较小，虽然森林覆盖率全省最高，达到了近40%，但林业产业发展相对不发达，产业层次低、规模小而散，更主要的是没有大型的深加工龙头企业的带动，所以一直没有形成产业扶贫的磁场效应。就林业产业扶贫而言，我认为，一是产业要精准。我市气候温和，降雨量相对充沛，适宜多种植物生长，素有山西“植物宝库”之称。全市经济林树种相对丰富，但都不成规模，啥也有啥也不大、不精、不强。所以，首先是选择产业树种要精准。据2016年统计，全市目前发展规模最大的是连翘有126万亩，年产量大约1.1万吨；其次是核桃有26万亩，年产量0.6万吨。对连翘、核桃这两种有一定规模基础的经济林，当务之急是加强后期管护，提高产品质量、产量，引进林产品深加工龙头企业，依靠新技术，开发新产品，延长产业链，提高产品附加值。除上述两种产品之外，按照“一县一业”突出重点的原则发展适宜当地生长、市场前景广阔、大众群体能够接受或消费得起的绿色林副产品（加工食品、油料、药品、化妆品等），如黑椋子油、牡丹油、杜仲中药材等。二是受益要精准。要通过“企业+合作社+基地+农户”的模式，构建有效的利益联结机制，让贫困户更多享受农业全产业链和价值链增值收益。三要普及应用“互联网+”和电子商务实操技术，加强仓储、快递、物流基础设施建设，畅通农产品流通渠道，确保农产品能够出得去、进得来、周转快、效益高。

　　（二）敢于担当，主动作为，用足用活政策，充分发挥财政涉农资金整合使用的集聚效应。财政涉农资金整合使用的主要目的是解决长期以来存在的项目层层上报，资金戴帽下达，资金投向“固化”“碎片化”使用，“打酱油的钱不能买醋”而造成的部分项目资金长时间滞留、沉淀，形不成实物工程量，资金使用效率低等损失浪费问题。允许整合资金按照“大类间打通、跨类别使用”的原则，以县为实施主体，依据扶贫规划、目标任务要求统筹安排整合的财政涉农资金。县级林业部门作为林业生态扶贫攻坚前线指挥部和项目监管主体，责任重大，要不等不靠、主动作为、敢于担当，特别是在当前林业投入总量不足、单位面积投资标准低的情况下更需要用足用活现有政策，统筹谋划扶贫项目，加大项目资金投入，乘势做大做强林业生态建设的盘子。如陵川县2017年干果经济林提质增效项目在省厅资金未到位的情况下，县林业局主动向政府汇报工作积极争取财政整合资金300万元，及早组织实施，既提高了资金使用效益，也促进了扶贫工作成效。因此，各级林业部门要进一步细化产业扶贫实施方案，逐个逐项落实项目实施地点、实施主体，抓住有利时机，发展壮大林业产业，为如期完成脱贫攻坚目标任务做出林业人应有的贡献。

　　（三）规范、整合、重组造林合作社，充分发挥造林合作社新型市场主体的作用，促进各类生产要素向林业流动，不断优化、提高森林、林木、林地资源要素配置效率。对造林合作社目前运行过程中存在的问题，一方面主管部门要加强培训、指导和监督检查。另一方面作为合作社的领办人也要认清问题的严重性，认真分析存在问题的原因，按照《山本省人民政府办公厅关于发展和规范扶贫攻坚造林专业合作社的意见》积极主动进行整改。第一要健全造林合作社章程及有关管理制度，坚持按制度管理，依法依规经营。第二要建立社员尽快进入、退出的动态管理机制，该补充的要及时补充，该退出的必须尽快劝退或辞退。扶贫、工商、农业等部门要按照各自职责给予积极的支持和帮助。第三造林合作社自身要严格规范日常管理，做实做细社员基础信息台账（包括全体社员个人及家庭信息、社员帐户、出资额、公积金量化份额）、劳动用工台账、劳务费核算、股金（利润）分红等工作，要通过银行卡转账来支付社员的劳务性、资产性、经营性收入。第四造林合作社要通过内部激励机制激发全体社员重点是贫困社员的内生动力和积极性、主动性、创造性，确保贫困社员及其劳动报酬达到或超过社员总数和劳务报酬总数60%以上的比例。第五引导和鼓励有条件的造林合作社在有效增加造林、绿化务工收入的基础上，向承担经济林管理、生态林管护、发展林业产业方面拓展。支持造林合作社流转经营林地、退耕还林地、经济林地、集体林地组建多种类型的经济合作组织，推进林地经营向规模化、专业化、集约化、高效化方向发展。

　　（四）建立、完善森林及主要经济林木政策性保险制度，增强防灾减灾能力，降低林农因自然灾害造成的经济损失。森林、林木野外生长环境千差万别，受极端天气、气候的影响而导致的树木死亡、果实减产甚至绝收的现象越来越常见，在我市频繁发生的有冻害（冰冻）、干旱、倒春寒、冰雹、病害、虫害等自然灾害。为了减少极端气候等原因导致的树木死亡损失，2014年，我市按照山西省财政厅、山西省林业厅《山西省森林保险补贴试点实施方案》启动了对国家重点公益林的森林保险工作，参保面积由实施初期的290.38万亩增加到现在的302.61万亩。2015年，陵川县遭遇冻雨灾害，受灾森林面积31231亩，经保险公司勘查、核验，共理赔林木损失460.16万元，其中：国有林受灾面积19333亩，赔付了272.85万元，集体林受灾面积11898亩，赔付了187.31万元；沁水县大尖山林场发生森林病虫灾害面积6988亩，保险公司理赔受灾损失50万元；泽州县受灾森林面积1314.09亩，保险公司赔付受灾损失31.19万元。通过参加森林保险，大大降低了林权所有者遭受自然灾害的风险，减少了一定的经济损失。干果经济林产业的政策性保险制度在外省部分地市和我省的吕梁、晋中部分县已经实施多年，而我市至今还没有一个县出台干果经济林保险扶持政策，一定程度影响了贫困地区大力发展经济林产业的积极性和贫困人口稳定增收的实际成效。因此，建议首先在陵川、沁水2个省级贫困县和部分经济林面积相对集中、自然灾害多发、频发的乡镇（合作社）进行先行先试，快速推开。以县为实施主体，制定出台具体的实施细则，省、市以奖代补，加大各级政府对保费的补贴力度，尽量减轻（或减免）贫困户投保的经济负担，为确保实现林业产业持续增收脱贫提供坚实的保障。

　　（五）增加贫困户的资产（或财产）性收入。深化农村集体产权制度改革，激活农村各类资源要素潜能，创新财政扶持资金使用方式，建立以清产核资、资产（资源、资金）量化、成员界定、股权设置、股权管理、收益分配为主要内容，贫困人口通过各种股权设立，参与股权分红的资产收益扶贫长效机制，实现贫困户资产性收入稳定增长，贫困地区、贫困人口自我发展能力明显增强。

（作者系晋城市林业局副调研员）