郭虎庆
公共资源交易是全面深化改革的产物，是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，其核心要义就是以创新体制机制为重点，以信息化为支撑，建立公开、透明、择优、高效的公共资源交易平台体系，让市场在资源配置中真正起决定性作用和更好发挥政府作用。近年来，我市以整合建立全市统一规范的公共资源交易平台为目标，围绕“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一管理”运行机制，强力推进改革各项工作，在规范交易秩序、优化营商环境、激发企业活力、提升政府服务的作用和意义初步显现。
一、工作现状
从 2014 年 12 月市政府下发组建市公共资源交易中心的“三定方案”开始，我市部分县区陆续成立公共资源交易中心，市中心由于种种因原直到 2017 年 1月才开始进入机构的实质性整合阶段，2018 年 1 月整体入驻市政务服务中心，标志着我市公共资源交易工作正式启动运行，通过近一年半时间的摸索、起步，各项工作次第推进，我们在整合建立全市统一规范的公共资源交易平台、交易全流程电子化方面取得了阶段性成效，主要表现在分散的各类机构及数据、信息资源基本得到有效整合，平台运行的法治化程度不断提升，平台综合服务能力显著提高，推进了公共资源配置全流程、透明化运行。
（一）市级层面
1. 立足公共服务职能定位，基本完成了平台运行体系的建立工作。一是建立“6+1”平台构架。按照改革要求，除土地使用权和矿业权出让未完成整合外，机构整合工作基本完成。同时，根据实际承担的工作任务及运行需要，打破人员身份界限，对内设机构及下属单位职能进行调整，建立起了以“6+1”为核心的平台运行体系，即 6 个按流程设置的内设科室加 1个以信息化为支撑的有形交易市场，实现交易流程分段管理、分权制衡。二是健全工作机制。以夯实基础工作为主线，以“三基建设”为契机，围绕核心业务及平台环境，分层级进行梳理、界定，基本完成了业务流程标准化建设和“三基建设”制度体系的初步构建，严格定员定岗定责，初步形成了职能清晰、管理精细、权责明确的工作运行机制，实现了规范化运行。三是加强队伍建设。以提升基础能力为抓手，及时弥补新时代新形势下的本领不足和能力短板，依托“三会一课”、“每周一讲”、“脱岗轮训”等学习阵地，组织全体学政治、学业务、学人文，进一步提高政治修养和业务素质，着力打造一支立场坚定、素质过硬、廉洁高效的公共资源交易队伍。通过一年多的磨合，机构、人员、机制实现了深度融合，实现了从物理整合向化学融合的历史性跨越，凝聚力、向心力明显增强。
2. 以改革核心为重点，基本完成了公共资源交易制度建设工作。一是制度体系建设。牵头成立课题小组，就公共资源交易工作及平台运营进行专项调研，研究相关制度、办法和措施，代市政府起草了《关于加强和规范公共资源交易管理工作的意见》、《晋城市公共资源交易监督管理办法（试行）》、《晋城市公共资源交易当事人不良行为管理办法（试行）》等三个规范性文件，构建起了全市公共资源交易管理基础制度体系。二是坚持问题导向，探索改革创新。着重工程建设领域，立足标中，着眼标前，延伸标后，围绕联动监督机制、招投标工作制度、标后合同履约、交易信息公开等方面，有针对性地开展专题调查研究，为下一步推进公共资源交易改革工作提供了第一手资料。
3. 以信息化为支撑，基本完成了集服务、交易、监督于一体的平台电子化建设。一是建成一流交易场所。以最大限度减少人为干扰为目标，场所体现空间上的物理隔离、动静分离，以互相独立运行为原则，分设受理区、开标区、评标区、等候区等，总面积 2300㎡，备先进的电子设施实现全区域监控，全过程留痕，全方位信息化。二是公共服务平台互联互通。以公共资源交易电子服务平台为枢纽，在规范信息上传和数据共享的基础上，与国家、省实现互联互通，融入全国“一张网”，积极推行网上预约和服务事项办理。三是扎实推进全流程电子化。以推进各分类交易全程电子化为重点，坚持“重点突破、梯次跟进”原则，对工程建设招投标、政府采购等分类流程进行优化再造，先后上线“市政与房建工程类”、“工程通用版”、“政府采购”、“网上商城”全流程电子化交易系统，在规范交易行为、杜绝人为操作等方面起到了积极作用；此外，国有产权、土地交易及电子监督系统正在积极推进对接。四是信息化建设达到国家标准。电子交易平台在在试运行阶段逐项测试，取得了“信息系统安全等级保护三级认证”和“国家电子招标投标系统三星级检测认证”，标准着我们所开发设计的系统软件在架构设计、交易功能、风险防控、运营管理等方面达到了国家级标准，为下一步全面实现全流程电子化奠定了坚实基础。
（二）县级层面
我市确立了以“制度规则、交易流程、服务标准、信息发布、信用管理”五统一为基础的“市县一体、同城合一”县级平台整合方案。但由于各县区情况不一，特别是县级平台建设、业务及机构整合方面进展不平衡，致使整合工作整体推进步子不快，目前分别为两种模式运行。
1. 县级机构完成整合独立运行。结合当前改革情况，高平、阳城、陵川、沁水成立公共资源交易中心，隶属于行政审批服务管理局运行，独立开展交易业务；城区撤销公共资源交易中心，重新设立政府采购中心，隶属于行政审批服务管理局运行，依托市平台开展建设工程交易业务；泽州未成立公共资源交易中心，政府采购中心隶属于行政审批服务管理局运行，依托市平台开展建设工程交易业务；开发区未成立公共资源交易中心，分散交易机构各自独立运行。各县区平台及分散交易机构与市平台公共服务系统进行了对接，由于系统功能不完善，只能完成交易数据的审核、上报、统计工作，达不到适时不传和数据共享。同时，在交易有形场所建设、推进平台电子系统开发部署等方面距离规范化要求还有一定差距。
2. 进驻市平台开展交易。在完成交易数据审核、上报及统计等工作的基础上，对未成立县级机构且属地同城的城区、泽州、开发区，按照便民、高效、节约的原则实行“同城合一”。目前，我们主动与城区、泽州、开发区对接，已将部分类别的交易业务陆续纳入市平台来开展本级的交易工作。同时，进场机构和人员接受本级政府（主管部门）的领导和市公共资源交易中心业务指导，统一按照市平台运行机制进行。
二、存在问题
1. 体制机制方面。一是平台整合不到位。按照国家、省改革要求，市本级土地使用权和矿业权出让机构及业务未完成整合，《目录》内交易未全面实现“场外无交易”，县级平台建设及整合工作整体推进缓慢，仍未形成全市统一平台体系；同时，全市平台、系统、管理、规则不统一的问题突出，一定程度上诱发市场混乱。二是职责划分界限不清。按照有关要求，公共资源交易的服务、管理和监督职责必须清晰。具体到我市，平台建立、规则制定、业务执行等大量工作全部由公共资源交易中心牵头开展，使得我们既是规则的制定者，又是规则的执行者，某些程度上既是管理员、也是裁判员、又是运动员，职能上管办不分、职责混乱，主要表现在与各行业行政监督部门职责界限模糊，内部运转极不顺畅，难以实现平台的规范高效运行。三是人员性质不一。中心机关及所属的事业单位共涉及四种编制性质，按照交易业务分段式流程管理运行需要，人员实行统一调配使用，但下属单位现阶段保留收费事项实际上已无合法依据，不仅大部分人员的工资经费得不到保障，而且本身其性质也与公共资源交易平台公共服务的公共服务和公益性定位完全背离。
2.制度体系方面。一是顶层设计不到位。平台运行的重点是电子化，与之配套的工程建设招投标、政府采购等各分类电子招标投标政策体系需尽快出台，使电子流程设计有章可循。二是失信惩戒机制不完善。公共资源交易涉及市场主体众多，进场交易发生不良或失信行为，需要相关部门共同协作配合，建立健全信用信息平台体系，不营造良好市场秩序起到积极作用。三是行业管理不健全。根据各分类交易的法律法规，应进一步出台明确具体操作规程，区别设置进场交易规则，统一运行管理机制。
3. 监管机制问题。按照现行模式，公共资源交易涉及“婆婆”众多，对各类参与主体的监督、管理和处罚均由各行业监管部门承担，而交易中心在规范市场秩序、改善市场整体环境上没有管理权和控制权，有时在平台交易过程中的违规行为即使发现了、反映了，如果监管部门不予处理，我们也是有心无力、无计可施。另外，一旦招标项目遇到问题，却又被各监管部门推诿责任，成为各类不法交易“洗白”的载体，行业行政管理部门管理不善的“替罪羊”，致使无权亦无责的交易中心背上了太多的“黑锅”。
4.运行机制方面。一是市场化程度不高，竞争不充分的问题。因多方利益驱使等层层阻力，市场化、透明化的程度不高，公共资源交易领域顽疾仍然无法根治，未招先定、明招暗定、借用资质、围标串标、操纵评标、转包分包等现象屡见鲜、乱象纷呈，社会各方对此广泛关注，严重扰乱市场秩序，破坏经济社会发展环境，但由于形成因素复杂，利益围猎手段花样百出，导致治理效果不理想。二是创新意识不强，开放程度不够的问题。作为改革的新生事物，我们起步较晚，在探索中前进，本身就应该借鉴引进发达地区的先进经验，比如：保证金多帐户管理、银行出资修建管理有形市场、主动承担电子化招投标系统开发系统建设和运维、推进以省为单位的异地招标评标等，但这些在外省外地被普遍采用的好办法在我们这里却很难推行。
5. 综合服务方面。一是平台服务设施不完善。对照全国一流平台建设情况，以最大限度满足市场主体为目标，完善和提升平台环境建设和配套服务设施建设。二是电子交易不广泛。虽然各分类全流程电子交易系统上线运行，但仍然存在功能不完善、系统开发与实际应用脱节等问题，导致很多单位对电子交易系统臆断否定，陷入电子交易系统难于应用的局面。三是服务能力需提升。创新服务举措意识不足，联系群众、服务群众的制度体系建设不完善，服务手段不全面不主动，要以实现事项办理能短则短，能简则简，能优则优为目标，全面提升平台服务能力和水平。
三、对策思考
“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”和“实现要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”是十九大报告针对经济体制改革的重要论述，对公共资源交易工作起着非常重要的引领作用。下一步，我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持“应进必进、统一规范、公开透明、服务高效”的基本原则，坚持稳中求进的工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，立足公共服务职能定位，建立健全服务标准、交易规则、场内管理等配套制度体系，进一步拓展交易范围，持续优化平台服务，全面推行全流程电子化和标准化建设，整体提升公共服务的能力和水平，加快形成统一开放、井然有序的现代市场，着力提高公共资源配置效率和公平性，着力提升公共资源交易服务质量，激发市场活力和社会创造力，充分发挥平台在政府和市场之间的桥梁纽带作用。
（一）抓好平台深度整合。公共资源交易改革是一项综合性、全局性的改革，也是一项政策性、技术性、创新性的改革，涉及利益广泛、牵扯部门众多、社会各界关注。在当前强力推动的背景和形势下，在全国改革工作千帆竞发的格局下，我们更要借势而上，充分发挥创新性、主动性，在第一阶段工作成效的基础上，进一步推动市级公共资源交易平台的整合和建立，按照便民、高效、节约的原则，加快“市县一体、同城合一”体制建设步伐，扭转全市招投标市场各自为战、规则不一等乱象，建立全市统一、规范、有序的市场新秩序。同时，为进一步贯彻全国深改会议精神，借全市机构改革之机，捋顺交易中心功能定位和主要职责，积极推进厘清与行业行政监督部门之间边界划分，努力实现公共资源交易决策、执行、监督的相互制约和相互协调，形成井然有序、高效运转的良性运行机制。
（二）健全平台电子系统。加强公共资源交易平台电子系统建设，进一步明确交易、服务、监管等各子系统的功能定位及相互之间的联系，实现互联互通和信息资源共享，并同步规划、建设、使用信息基础设施，完善相关安全技术措施，确保系统和数据安全。服务系统为交易信息汇集、共享和发布提供在线服务，监管系统为行政监督、纪检、审计等部门提供在线监督通道，交易系统为市场主体提供在线交易服务，就是要充分借助高科技手段，运用计算机和网络技术在互联网上发布招标公告、发售招标文件、交纳保证金、递交投标文件，最后评标专家运用计算机评标软件系统进行电子评标的全过程智能化系统。其核心技术除了能够降低能耗和成本，提高质量和效率外，主要是集中解决围标串标、挂靠投标、专家操控等顽症，实现科技反腐。同时，进一步规范国家、省、市、县四级互联互通，保证各类应公开的信息全面公开，探索公共资源交易大数据分析、研判，对目前上线的各分类电子交易系统进行功能完善优化，抓紧解决电子档案、技术规范、信息安全等问题，推动电子营业执照、电子担保保函在公共资源交易领域的应用。降低企业交易成本，提高交易效率和效益的同时，加强对权力运行监督制约的功效。
（三）突出优化交易流程。市交易中心履行的职能是为各类交易进场提供综合服务，既然是进场交易，就应该有进场的交易秩序、进场的标准化流程、进场的操作规范、进场的工作纪律。因此，我们认真研究四大版块核心业务，切实做好业务流程优化再造，形成工作制度手册和业务流程图册，逐步使行为、格式、流程标准全面固化，切真正做到定岗定责定人定时，做到时间能短则短，环节能减则减，程序能少则少，服务能优则优。同时，我们作为平台运行服务机构，在全力加强制度体系建设的基础上，不断优化见证、场所、信息、档案、专家抽取等服务，完善平台功能设施，提升服务水平。开展交易大数据分析，为宏观经济决策、优化营商环境、规范交易市场提供参考和支撑。
（四）精简管理事项和环节。系统梳理公共资源交易流程，取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项以及能够采用告知承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节。推广多业务合并申请，通过“一表申请”将市场主体基本信息材料一次收集、后续重复使用并及时更新。推行交易服务“一网通办”，不断提高公共资源交易服务事项网上办理比例。
（五）全程信息公开透明。依托全国公共资源交易平台为主阵地，推动公共资源交易项目全过程信息公开，扩大公众监督，增强公开实效，努力实现项目全流程涉及到的各类信息透明化，便于信息上传和社会公众查询监督，维护企业和群众合法权益。如此则构成一个良性循环，将交易完全置于阳光之下，有了公开透明，便于各方监督，确保交易在众目睽睽的压力之下公平运行。
（六）强化信用体系建设。公共资源交易领域诚信体系建设关系到政府的公信力，关系到党和政府的形象和社会风气的进步，我们要积极探索交易领域公开、公平、公正的长效治本之策，建立健全市场主体信用评价制度，引导多方市场主体规范交易、诚信经营。同时，对各类主体实行星级评价、动态管理、定期公布机制，积极探索研究公共资源交易信用信息管理、共享、运用等制度，强化各类市场主体信用信息的公开和运用，在招出好队伍、硬队伍方面发挥应有效用。同时，遵循市场化、法治化原则，以健全信用信息公开为抓手，坚持约束与激励并举，推行不良失信行为公告制和黑名单制，形成“一处受罚、处处受租”的市场格局，限制失信者的发展空间，在全社会营造公正诚信的交易环境和氛围。
（作者系晋城市公共资源交易中心主任）
