马 占
一、试点的主要做法
（一）总体进展情况。
按照“程序规范、补偿合理、保障多元”的要求，泽州县在缩小征地范围、规范征收程序、完善保障机制方面进行了积极探索，制定出台了 10 项制度。截至目前，已完成农用地转用 29 宗 1989.07 亩。实施征收土地 6 宗 1219.73 亩。在农村集体经营性建设用地入市方面，按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，构建了“1+9+3”制度体系，即：“一个总体制度”，整体设计入市政策；“九个配套制度”，完善入市程序、土地权属调整等操作层面细节问题；“三个保障制度”，明确交易公证、纠纷解决等相关问题，推进了集体土地与国有土地同等入市、同权同价。截至目前，泽州县共完成 53 宗集体经营性建设用地入市，面积1761.7 亩，成交金额 2.08 亿元。在农村宅基地制度改革方面，严格按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的要求，建立了“1+5”制度体系。按照宅基地“三权分置”的要求，适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，将大阳镇 7个村 585 户农房出租给旅游公司用于发展旅游，出租总建筑面积 43000 平方米。自 2018 年下放宅基地审批权以来，乡镇人民政府已批准用地 3 宗，面积60.87 亩。完成 7 个乡镇 17 个村的宅基地整治退出工作，共退出宅基地 496户，整治复垦土地 503 亩，另有 51 个村 1002亩宅基地正在整治复垦中。
（二）基础工作情况。
1. 推进调查颁证、落实权利主体。按照国土资源部的安排部署，完成了农村集体建设用地使用权和宅基地使用权地籍调查工作（以下简称“两权调查”）。泽州县“两权调查”共调查 17 个乡镇 612 个行政村，调查宗地 166006 宗，面积140677 亩。2017 年内外业、数据库建设全部结束，已通过省、市级验收。三年来，泽州县农村集体土地所有权发证 2622 宗，发证率 98.5%；集体建设用地使用权发证 2696 宗，发证率 96%；宅基地使用权发证 124842 宗，发证率 93%。农村房地一体调查工作年底前完成 2 万宗，为农村土地制度改革夯实了权利基础。
2. 摸底存量用地、夯实改革根基。组织开展了工矿废弃地、凋敝村、空心村、压煤村“四项调查”工作，泽州县所有已关闭的“五小”企业废弃地，废弃公路和即将关闭的工矿企业闲置用地情况底清数明。调查集体建设用地41050亩，其中：工矿废弃地 1102 宗 15074 亩、压煤村 157 个 21938 亩、空心村 55 个 2414亩、可整体退出凋敝宅基地 87 个村 1624 亩。符合入市条件的集体建设用地约11080 亩，有入市意向 4340 亩，为农村土地制度改革提供了有力的支撑。
3. 修编相关规划、依法依规改革。随着泽州县县域经济的快速发展，现行土地利用总体规划与新常态下的发展战略和生态文明建设新要求的矛盾日益凸显，为适应泽州县经济发展的需要，在对现行规划实施评估的基础上，按照“总体稳定、优化布局、保护优先、节约集约”的原则，对现行土地利用总体规划进行了调整完善，探索开展村庄国土空间规划编制工作。2018 年 3 月 19 日山西省人民政府批复了《泽州县土地利用总体规划（2006—2020 年）调整方案》，2018年 7 月 25 日泽州县人民政府批复了《泽州县土地整治规划（2016—2020 年）》，通过规划的修改完善，筑牢试点推进的根基，为三项试点稳妥推进奠定了基础。
（三）土地征收制度改革进展及取得的制度性成果。
1. 围绕“公共利益”列目录，征地范围有效缩小。一是结合实际，制定了两个目录。基于《国有土地地上房屋征收与补偿条例》中所列举的六种公共利益情形，制定了《泽州县土地征收目录》。同时在此基础上，又制定了《泽州县限制土地征收目录》。对于属于征收目录的项目用地进行征收，全部使用国有土地；对进入限制征收目录的项目用地不再进行征收，原则上使用集体土地；对未列入征收目录和限制征收目录的项目，严格按照《土地征收公共利益认定争议解决办法（试行）》要求，通过听证会来解决。二是探索公共利益认定机制。对公共利益有争议的，由县政府组织召开听证会，充分听取公民、法人和其他组织的意见，在充分考虑听证会意见的基础上做出土地征收决定，这样更容易得到农民群众的理解和支持，有助于土地征收工作的进行。
2. 围绕“程序规范”建制度，征地程序日益完善。从 22 个方面对批前工作程序、批后组织实施和全程监督管理作出明确规定，通过推行“一个评估、两次协商、三次公告”的方式，建立规范透明的征地程序。“一个评估”：对社会稳定风险进行评估。征地政策是否符合相关法律法规、是否符合产业政策、是否兼顾农民当前和长远利益等，都要事先进行评估。“两次协商”县政府批准土地征收方案前，要与被征地村委协商，补偿安置方案确定前，也要与被征地村委协商。“三次公告”：土地征收方案经县政府审核后，进行预公告；土地征收报批前，对土地征收方案进行公告；县政府收到土地征收批准文件之日起 10 个工作日内，同步进行征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。
3. 围绕“补偿合理”探路径，保障多元落地实施。一是完善土地征收补偿标准。制定了《泽州县征地区片综合地价标准》，确定了 6 个等级的综合区片地价标准，从 4.5 万元到 11 万元不等，比按年产值标准补偿增长近 10%。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，在城市规划区范围内征地较频繁、人均耕地不足 0.5 亩的村执行区片地价，以提高被征地农民的收益。规划区外继续施行年产值标准。线性工程征地涉及跨区片的，原则上按原区片地价补偿标准执行，特殊情况可适当上浮，但不得超过与上位区片地价之差的 50%，保证改革前后征地制度有效衔接、平稳过渡。二是制定集体土地上的房屋征收与补偿办法。征收集体土地上的住宅，采取产权调换或货币补偿方式对被征收人进行补偿。产权调换是按照房屋面积 1：1.1 上下浮动 10% 的系数，并结合房屋结构、成新率、装饰装修等因素确定调换面积标准。货币补偿按照晋城市公布的最新普通住宅重置价格或泽州县公布的普通住宅重置价格结合房屋结构、成新率、装饰装修等因素确定补偿金额。三是建立被征地农民保障多元机制。“土地补偿费+粮食补贴”，即土地补偿费标准仍按年产值标准执行，粮食补贴标准按照每年每亩300公斤小麦和100公斤大豆执行。“农业安置”，即土地征收后，被征地村将土地承包时预留的部分耕地优先分给被征地农户。“入股安置”，即被征地村与用地单位协商，以土地补偿安置费作为资本金入股，入股所得收益由全村农户受益。
（四）农村集体经营性建设用地入市进展及取得的制度性成果。
1. 立足“同权同价”，明确入市主体与土地权能。一是优选主体。根据泽州实际，入市过程中尊重农民集体意愿，大多数入市主体为村民委员会，个别入市主体也选择了相关经营实体。实践证明，村民委员会只要组织健全、管理规范，把握好“四议两公开”和“村账乡管”两个关键环节，就能够代行集体经济组织职能而承担起入市主体的责任。二是还权赋能。集体经营性建设用地比照国有建设用地的最高使用年限入市，并享有与国有建设用地使用权同等的转让、出租、抵押等权能；结合不动产统一登记制度改革，对入市的农村集体经营性建设用地使用权及地上建（构）筑物所有权一并登记。
2. 立足“拓展用途”，明确入市范围和途径。一是合理界定入市范围。根据泽州县实际情况，确定了 4 类用地可以入市，分别是：独立工矿、仓储、商服、综合存量集体建设用地；村庄及工矿用地剥离居民点用地后的集体建设用地；土地整治规划确定为可复垦的村庄内零星分散建设用地；经整治后的村庄建设用地，在优先保障居民住房安置等用地后的结余部分。二是探索多元入市。从入市途径看，实现了就地入市、调整入市、村庄整治入市等方式的全覆盖，结合泽州“有县无城”的特殊性，实践了村庄整治入市，主要对城市规划区范围外的空心村、无人村进行整治，在优先保障居民住房安置用地后，结余的土地规划为集体经营性建设用地入市。在完成的 53 宗地块中，就地入市 26 宗，调整入市 22宗，村庄整治入市 5 宗。从入市方式看，实现了出让、租赁、作价入股等多种方式全覆盖。其中，作价入股在全国也是一项重要创新，并引入了优先股概念，探索保底分红、固定分红等方式确保群众利益不受损、得实惠。从入市用途看，实现了工业、商业、住宅兼容商业、公共管理用地等的全覆盖。其中，住宅兼容商业用地入市在全国率先尝试，为集体经营性建设用地用于住宅建设提供了宝贵的样本。
3. 立足“规范操作”，明确服务监管。一是建立了城乡统一的建设用地基准地价体系。参照国有建设用地基准地价，建立了集体经营性建设用地基准地价体系，确保了集体土地的入市价格有据可依、公平合理。二是形成了统一的交易市场。集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上发布信息，在同一个平台上进行交易。三是科学把控入市“前、中、后”三个环节。入市前牢牢把握“民主”这个关键，入市中紧紧把握“合规”这个要害，入市后持续加强“评估”这个重点，对完成入市的每一宗土地，都及时进行分析总结，总结成功经验，分析存在问题，评估入市成果。
（五）农村宅基地制度改革进展及取得的制度性成果。
1. 完善宅基地权益保障方式。一是科学界定成员资格。成员资格是指农村集体经济组织成员行使本集体经济组织相应的权利和义务，取得农村集体经济组织成员资格后享有宅基地资格权。资格取得包括：集体经济组织创设取得、出生取得、婚姻取得、收养关系取得、协商加入取得和特殊情形下的认定取得。二是保障农民户有所居。人均建设用地不足 150 平方米的村庄，可使用乡村批次农用地指标进行建房，通过单独院落和住宅楼建设保障农村居民户有所居。城市规划区范围内的村庄原则上不再审批单独院落的宅基地。古村落、文物保护村庄、风景名胜区的村庄，原则上不审批住宅楼项目。
2. 健全宅基地有偿使用制度。一是有偿取得。对于新分配的宅基地，如果地理位置优越，村民踊跃争取的，采用择位竞价的方式分配，有偿使用收入和择位竞价收入归村集体经济组织所有；二是有偿使用。对因历史原因形成超标准占用宅基地的超标部分和一户多宅除一宅以外的超标部分，以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，实行有偿使用。宅基地有偿使用费可以按年交纳、按时间段交纳和一次性交纳。
3. 推进宅基地退出和转让。采取不同的措施有效盘活利用闲置、废弃、低效宅基地。一是无偿退出。地面无建筑物、构筑物，或已闲置的堆场、圈舍、厕所和已倒塌的宅基地无偿退出；二是有偿退出。标准面积以外的宅基地，一户多宅的宅基地，由村委与农户协商补偿退出复垦。鼓励原籍为农村集体经济组织的，通过继承、分家析产取得房屋所有权的国家公职人员退出农村宅基地；三是鼓励流转。鼓励农村居民流转一宅以外的住宅使用权，受让方必须为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员。宅基地使用权流转后，其土地所有权性质不改变，受让方依法享有宅基地使用权及其地上建（构）筑物的占有、使用、收益权能，通过转让、赠予、置换等方式取得宅基地使用权的权利人，其集体经济组织成员资格与转让方权利一致。以李寨乡卫山村为例，随着村民自发迁移，全村户籍人口由改革开放前的45户，115人，下降至2015年的14户25人，常驻人口仅 3 户 9 人。全村宅基地及地上房屋通过有偿退出，共盘活 16 亩集体建设用地，户均可以得到 3 万元左右的货币补偿，腾退的土地以入股方式参与到旅游项目开发，村民还能按年领取分红，保障了长期收益。
4. 探索宅基地“三权分置”具体实现形式。一是落实宅基地集体所有权。由农村集体经济组织为主导，推进宅基地“三权分置”、宅基地有偿使用和有偿腾退、宅基地转让、出租和抵押等改革。注重集体土地所有权人的处分权，明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权、对宅基地的收回权和使用监督权。二是保障宅基地农户资格权。强化村民自治，确定宅基地资格权由各集体经济组织结合实际自行认定，明确不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。三是围绕“适度放活农村宅基地和农民房屋使用权”，探索宅基地盘活利用。将大阳镇 7 个村的 585 户农房出租给旅游公司用于发展旅游，出租总建筑面积 4.3 万平方米，租赁期限 20 年，目前共收取租金 167.65 万元。通过在大阳镇放活宅基地租赁权，释放了大阳镇土地价值潜能，吸引了产业资本投向农村，促进了大阳镇乡村旅游新业态发展。
（六）土地增值收益分配改革进展及取得的制度性成果。
1. 合理分配收益，共享改革成果。根据入市农村集体经营性建设用地用途差异，入市主体按照成交价款，缴纳工业用地 20%、商业用地 35%、住宅用地50% 的增值收益调节金和 4% 的契税。
2. 加强资金监管，维护群众利益。上缴调节金后的结余部分，在扣除直接成本后，剩余的 30% 留给村集体，70% 支付给集体经济组织成员。集体所得收益分配中充分尊重农民意愿，采取了平均分配、年终发放福利、统筹用于改善村内基础设施等多种收益分配方式，让集体和农民真正分享到改革带来的切实利益。村集体入市收益资金由乡（镇）政府代为保管，即“村账乡管”。村集体需要使用集体资金时，首先要经过村内民主决策，凭村主任、村支书、包村干部和片长签字的取款审批单，到农村三资委托代理中心预支款项。用款事项办结之后，由报账员、村民理财组组长、村主任、村支书分别签字，并附上相关凭证，提交农村会计服务中心审核，审核同意后，才能报销相关费用。集体经济组织财务支出过程相对比较繁琐，但充分保障了集体经济组织能管好和用好入市收益，维护群众的合法权益。
3. 多措并举，实现收益分配“大体平衡”。财政部、自然资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税﹝2016﹞41 号）规定，土地收益分配调节金在确定比例时，要以“土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡以及保障农民利益”为原则。在实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益，在国家和集体之间分享比例大体平衡探索中，泽州县率先提出，只有农村土地所有权人通过土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地收入大体平衡，才能同时顺利推进土地征收和农地入市工作。通过在工作实践中探索和调查研究，选取近三年来土地征收和农村集体经营性建设用地入市的典型地块进行分析测算，发现农村集体经济组织不会去考虑土地增值收益的分配情况，而只是关注自己得到的土地收入有多少。以巴公镇为例，东四义村入市地块亩均纯收益为 9.39 万元，渠头村土地征收地块亩均土地补偿费用为 5.69 万元，可见农村集体经营性建设用地入市收益大于国有建设用地公开出让获得的土地补偿费收入。通过制定城乡统一地价体系，依据实际情况对基准地价进行调整。修改完善了《泽州县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》，土地增值收益调节金按入市收入依照不同用途，确定比例为 20-50% 不等。通过多种措施，使农民在入市中得到的收入略高于土地征收中的补偿收入，基本实现了土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡。
（七）统筹推进三项改革试点进展及取得的制度性成果。
1. 统筹集体经营性建设用地入市与闲置宅基地盘活利用的关系。规范闲置宅基地退出，将退出土地变更为集体经营性建设用地后进行入市，为入市提供后备资源，也为宅基地退出扩大融资渠道。通过闲置宅基地退出入市土地390.71 亩，其中：通过村庄整治入市 72.64 亩，通过调整入市 318.07 亩。
2. 统筹集体经营性建设用地入市与土地征收的关系。除城市规划区和基础设施等公益类项目用地通过土地征收取得，其他项目用地均通过农地入市来解决，缩小了征地范围，改革以来征收土地 29 宗 1989.07 亩。
3. 统筹三项改革与其他改革的关系。将农村土地制度改革与城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、矿业用地整合利用等其他改革试点工作统筹联动，如城乡建设用地增减挂钩针对农宅空闲土地的整治与宅基地制度改革中整治复垦凋敝宅基地相通，而复垦空闲凋敝宅基地是集体经营性建设用地调整入市土地资源的重要途径来源。同时，宅基地整治后结余的建设用地指标可以通过城乡建设用地增减挂钩调整到城镇，实现收益最大化。在改革推进中，泽州县把复垦验收的工矿废弃地纳入到调整入市，按照“耕地数量不减少、耕地质量不降低”的原则，累计将验收的工矿废弃地 1414 亩，按照调整入市进行审批。实现了改革政策的优势互补，放大改革效应。
二、取得的主要成效
（一）完善农村土地权能，建立了城乡统一的建设用地市场。
1. 提高资源配置效率，显化集体土地资产价值。将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易，实现了城乡土地平等入市、公平竞争。确立了市场在土地资源配置中的决定性作用，提高了资源配置效率。一方面，激活了农村土地资产，大片闲置荒废的农村企业遗留厂房和宅基地，通过入市和盘活利用，重新获得收益；另一方面，一些零散的农村矿业用地集中调整、投放到一个区域，“零存整取”实现最大价值。
2. 降低行政执法压力，提高行政审批效率。一是农村土地制度改革，疏通了农村土地市场化配置渠道，有效解决宅基地私下交易、集体建设用地不规范流转等问题，缓解了违法用地查处压力。二是集体经营性建设用地入市相较土地征收，缩短了用地审批时限，节约了用地审批时间成本，多样化的入市方式，特别是作价入股和租赁方式降低了企业一次性在土地上的资金投入，缓解了企业初创时期的资金压力，创优了招商引资环境。
（二）保护耕地资源，维护国家粮食安全。
1. 缓解了建设占用耕地压力。就地入市、村庄整治入市及闲置宅基地退出复垦的均为存量集体建设用地，原用途包括村集体砖厂、村办煤场、水泥厂、铁厂、居民点用地等，且大部分处于闲置状态，多数已废弃或闲置多年，通过入市及宅基地退出盘活了存量集体土地资源，促进了土地节约集约利用，减轻了建设占用耕地的压力，有效保护了耕地资源。
2. 促进耕地有效耕种，提高耕地生产能力。农民耕种收益较低，从事农业生产的积极性不高，特别是地理位置差、交通闭塞的边远山区村民外出务工、外迁等，导致耕地撂荒。通过农村土地制度改革，促进了人口流动，带动了耕地流转。以李寨乡卫山村为例，随着村民陆续外迁，村里只剩下 3 户村民，原来的耕地大都处于低效耕种状态。用地企业在使用村庄腾退的建设用地发展旅游的同时，租赁村民耕地发展设施农业，提高耕地整体效益。
（三）保障群众权益，助力乡村振兴战略实施。
1. 促进乡村振兴战略的实施。农村土地制度改革为乡村振兴战略实施赢得了空间、提供了资金。通过入市，村集体获得土地收益 1.67 亿元；通过宅基地有偿退出及整治盘活利用，泽州县可新增建设用地指标 1400 余亩。这些用地指标优先在农村配置，实现资金和土地资源向农村流动，带动了乡村产业发展。农村土地制度改革，除了盘活土地资源、吸引社会投资，更重要的是吸引了本地外出务工人员回流和外来创业人口的流入，促进了乡村与外部社会沟通互动，为乡村振兴增添了动力。
2. 提高农民土地收益。一是实行新的征地补偿标准之后，集体和农民所获征地补偿较原来补偿标准平均每亩增加了 5000 元，平均提高了 10%。二是入市过程中，集体和农民所获收益略高于征地补偿，已入市的 53 宗土地在土地使用期限内共可获得土地收益 1.67 亿元，比按照新的征地补偿标准获得的收益还要高一些。三是增加农民就业机会，提高农民收入。新建项目优先录用土地所属集体经济组织成员，可促进当地劳动力就业，增加农民工资性收入。
3. 健全乡村治理体系。一是农村土地制度改革推动了土地调查、确权、规划等工作的开展，夯实了农村土地依法规范管理的基础。二是土地征收协商机制的建立，规范了政府的征收权，把话语权交给农民和村集体，形成了民事民议、民事民办、民事民管的多层次协商格局，凸显了村民自治的主体地位。三是通过严格农村集体“三资”管理，做到“村账乡管”，有效制止了村干部乱收乱支和贪污挪用公款等违法违纪行为，防止集体资产流失。
三、存在问题及建议
（一）改革试点到期后的制度接续问题。
2018 年底，农村土地制度改革试点就将结束，考虑到《土地管理法》修法进度慢于预期，建议自然资源部提前研究试点工作到期后试点地区有关政策、制度衔接问题，确保已开展的工作能持续发挥效益。同时，对试点过程中试点地区在坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的前提下，自发进行的一些对现行法律有突破的探索，如果跟修订后的《土地管理法》不一致，如何进行处理，应有明确的规定。
（二）土地征收与集体经营性建设用地入市取得的增值收益在国家和集体之间分享比例大体相当问题。
增值收益如何确定是个难题，一是土地征收和集体经营性建设用地入市过程中的一些取得成本难以计算；二是入市带来非直接性经济补偿收益，也缺少明确的统计和认定标准，给增值收益的计算带来极大的挑战。在工作实践中发现农村集体经济组织不会去考虑土地增值收益的分配情况，而是更关注自己得到的土地收入有多少。如果农民集体在某一项收入偏高或偏低，都会对另一项工作造成严重影响。因此，只有农村土地所有权人通过土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地收入大体相当，才能同时顺利推进土地征收和农地入市工作。建议：一是在测算两项改革收益平衡问题时着重考虑农村集体经济组织通过两项改革获得土地收入的大体相当，而不是增值收益的平衡。二是向国家缴纳土地增值收益调节金以入市土地成交价格为基础，确定国家分享收益的比例。
（三）集体经营性建设用地入市增值收益调节金确定问题。
集体经营性建设用地入市后，因土地规划用途、区位不同，增值幅度差别很大，试点县根据土地区位和用途制定不同比例的增值收益缴纳标准，可以很好的解决这一问题，但如果试点工作要全国推广的话，是每个县分别制定自己的标准，还是国家统一标准值得提前思考。根据泽州县试点情况，提出如下建议：一是明确区分增值收益的构成，其中相当于契税部分的调节金由国家统一规定按成交价格的一定比例收取。二是经济社会发展、基础设施投入、土地用途转变等引起的应由政府获得土地增值收益，可由省、自治区、直辖市政府制定收取标准，国家不再统一规定。
（四）集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”问题。
集体经营性建设用地与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，关键是集体土地用途限定和土地使用期限到期后产权的处置问题。集体土地能不能用作房地产开发，国家应有明确的态度；集体经营性建设用地使用权到期后产权如何处置，应进一步明确。建议修订完善相关法律规定，充分保障集体经营性建设用地使用权期限届满后土地及其地上建筑物的处置与国有建设用地使用权到期后处置一致，真正实现集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”。
（作者系中共泽州县委办公室主任）
