李文明 

　　一、公办机构与民办机构的对比：晋城市社会福利院老年公寓和晋城市玉屏山百合老年养护院 

　　近些年来，我市的养老服务业发展迅速，通过对比我市一所公办养老服务机构和一家民办养老服务机构的经办过程和收支情况，可以比较直观地反映出两者目前的生存状况。 

　　（一）晋城市社会福利院老年公寓 

　　晋城市社会福利院老年公寓创办于 2013 年，是我市最好的一所公办养老服务机构，其建设以政府投入为主。现有床位 160 张，入住老年人 120 余位。管理和服务人员 40名，其中医护人员5名，护理人员31名。 

　　入住老年人主要费用包括住宿费、伙食费、护理费三部分。标准伙食费每人每月 360 元；住宿费每人每月 800 元；护理费根据护理等级每人每月从 150元——1200 元不等。据统计：该院入住老年人每人每年的平均基本费用是21600元。 

　　2017 年晋城市社会福利院老年公寓的经营总收入为 218.28 万元，其中伙食费收入 42.24 万元，护理费 82.17 万元，住宿费 93.87 万元。经营支出主要包括： 

　　职工工资总计 44.85 万元，食材购买 64.6 万元，车辆费用 0.97 万元，日常设施设备维护 12.99万元，水电燃气等 48.06万元，节日庆祝费 1.51万元，共计172.98万元。老年公寓一期建设投入 1719.99 万元，每年折旧约 80 万元。 

　　据统计，入住老年人 26 名为生活自理老人，38 名为生活半自理老人，56 名为生活不能自理老人，其中，入住老人中有 20% 是机关事业单位离退休人员，86% 的老年人子女中至少有一人在政府机关或医院、学校等企事业单位任职，2% 是城市三无人员，4% 是低保家庭中的老人。 

　　（二）晋城市玉屏山百合老年护养院 

　　晋城市玉屏山百合老年护养院是创办于 2014 年的民办养老院，属于典型的受床位补贴政策激励开办的民办养老机构。院长王某利用山西底村闲置大院，投资约 380 万元（其中房屋 216.84 万元，装修 117.96 万元，设施、设备 45.2 万元）建设了占地 9000 平米，拥有 230 张床位的玉屏山百合老年养护院。根据各级养老扶持政策，共获得政府各类补贴 217.72 万元。 

　　院内工作人员共有 27 名，其中院长 1 名，副院长 2 名，护理员 16 名，会计 1名，管理人员 4 名。截止 2017 年底，入住老人 110 位，其中低保老人、特困老人10位，健康自费老人中，半自理老人20位，失能失智、残疾老人80位，该养老院收费主要包括伙食费、床位费、护理费、管理费 4 类，标准为伙食费每人每月 450元，床位费每人每月 300 元，护理费从 150——1600 元不等，管理费每人每月 50元，平均每年其中 2017 年收入中，伙食费 32.4 万元，床位费 16.2 万元，护理费55.3 万元，管理费 3.5 万元，收入合计 107.4 万元。支出共 111.72 万元，其中员工工资 66.94 万元，日常支出 25.63 万元，保险费用 1.7 万元，房屋折旧费 17.65 万元。 

　　从数据来看，晋城市社会福利院每年如计算房屋折旧成本，则净亏损 34.7万元，如不计折旧费用，则 2017 年盈利 45.3 万元；晋城市玉屏山百合老年养护院如计入房屋折旧费用，则 2017 年净亏损 4.32 万元。如不计房屋折旧费用，则2017 年共盈利 13.33 万元，处于可接受范围内。 

　　二、案例对比问题说明 

　　从上述案例对比可见，民办养老机构的运营情况和盈利处境远比公办养老机构要艰难，生存环境的确堪忧。究其原因，主要是我市公办和民办养老服务整个政策体系尚不完善且缺乏对民办养老机构的倾斜。尤其是财政补贴方面，公办机构是由政府财政投资建设以及支付日常运营和人员工资等，民办机构则只是在建设初期接受政府财政的一次性补贴，之后每年按照服务人数领取少量的运营补贴。从补贴额度上，市福利院老年公寓政府对其固定资产投资达到平均每张床位 21.75 万元，而民办养老机构最多只有每张床位 8000 元的新建补贴。这样下来，公办机构和民办机构在政府资金投入的放大作用下，经营差距不断拉大。政府财政补贴原本是为了推动养老服务业健康发展，但现实中成为了公营和民营发展的不公平因素，在公办、民办的发展天平上增加了失衡的砝码，导致公办机构无论经营水平如何都可以维持，而许多民办机构则步履维艰。 

　　养老服务业的发展必将走向产业化发展道路，其中社会力量起着不可或缺的作用，因此理顺政府、社会、产业、市场的关系，对未来养老服务业的健康发展至关重要。 

　　三、发展思路 

　　（一）明确政府在养老服务业的定位 

　　养老服务业由于其服务人群、服务种类等方面的特殊性，大部分机构暂时属于“微利”行业，所以我们要正视养老服务业的行业特点，放开养老服务机构性质的束缚，充分发挥市场的决定性作用，让养老服务机构根据市场规律自主发展。为此，政府一方面要发挥社会保障体系的兜底作用，解决困难群体的养老问题；另一方面要维护公开、公平的市场环境。不能做“运动员”，要做“服务员”、“裁判员”。 

　　（二）加快公办养老服务机构转型 

　　一是改革公办养老机构人事制度。公办养老机构大多是事业单位，需自行承担或依靠政府补贴为在职事业编制人员和雇佣员工支付较民办机构更多的人工成本。与民办养老机构相比，公办养老机构的工作人员工作状态更稳定、待遇更好，但未表现出更高的工作效率，甚至某些机构工作效率偏低。因此，改革公办养老机构现有的事业单位人事制度，减少编制数量、合理压缩管理人员比例，吸收雇佣合同制员工，同时严格控制其他经费支出，减少接待费、车辆费等支出。 

　　二是改革价格管理体制，逐步实现成本定价。政府投资兴办公办养老机构并提供政策支持和资金支持，对公办养老机构进行价格管制，以使其维持较低的收费标准。相比之下，民办机构从政府方面得到的政策支持和资金扶持总量较低，且运营优惠政策不能达到预期，需要依靠自身力量缴纳相关运营费用。同时，虽然民办机构不受政府价格管理体制约束，但在公办机构的“示范价格”下，只能参照公办养老机构的收费标准。为了生存，民办机构只能通过降低护理人员比例、减少老人活动费用支出、延长修理周期等方式压缩成本，无疑这些措施不利于养老服务质量的提升。因此，改革公办养老机构的价格管理体制，综合考虑公办机构的固定资产折旧、物价水平和职工平均工资指数等，实现公办养老机构完全成本定价，并随物价水平和职工平均工资指数的波动对定价进行合理调整。完全成本定价提高了公办养老机构的现有价格，为了考虑老年群体的支付能力，将补贴公办养老机构的供方补贴政策逐步调整为补贴弱势老年群体的需方补贴政策，并不断扩展至广大低收入、失能、半失能老年群体，使有养老服务和护理需求的老人拥有入住任何机构的选择权和能力。 

　　三是突出社会保障功能，创新公办养老机构经营方式。公办机构首先要面向“三无老人”、“五保老人”等保障对象，以政府托底的供养水平为参考标准。其次，通过政府评估的低收入老人、家庭特殊困难老人中的失能、半失能老人作为入住对象，这部分老人难以在市场上买到适合的养老服务，政府要保障其养老服务需求。公办机构要严格审核入住对象的资格，确保目标人群能够入住公办机构，在此基础上若还有剩余床位再考虑向社会开放。此外，目前已经建成的条件较好的公办养老机构，可以通过“公建民营”的方式让渡经营权，引入有管理经验和能力的民办机构、社会组织或个人来经营，为社会提供符合需求的养老服务。 

　　（三）优化民办养老机构发展环境 

　　第一，鼓励发展多种形式的民办养老服务机构。通过民办公助、PPP、公建民营等方式充分调动社会力量投资，发挥政府在资源引导上的主动性，在政府财政负担难以完全支撑而社会服务需求水平不断提高的领域，如机构养老，需要从设施建设、日常运营等全方位加大社会力量的投入规模；在政府可满足的基本公共服务需求领域，如社区养老，为满足群众多层次、多元化的社会服务需求，可以在加强监管的基础上，加大社会力量提供社会公共服务的准入规模；对于社会提供方式发育较为完善的社会服务领域，且属于基本公共服务领域的，政府可以通过购买服务、合同委托等方式，由政府出资来购买社会力量提供的社会服务，比如居家养老服务。 

　　第二，改革创新奖补方式。 

　　一是改变补贴重心。长期来看，逐步将政府财政补贴的重点调整到补贴政府需要负担的特定人群的特定服务上，即主要针对高龄、贫困、失能老人的居家养老服务以及低保、失能老人的机构养老服务、日常护理服务。财政补贴的方向逐步从供方向需方转变，逐步从重建设补贴向重运营补贴转变，不以提供服务主体的机构属性为区分标准。同时，应根据本地实际的养老服务需求情况制定有针对性的财政补贴政策。 

　　二是适度完善供方补贴政策。有针对性地完善建设补贴政策，加大护理型床位的建设补贴力度，缩减一般养老型床位的建设补贴。在养老服务床位充裕的地区逐步缩减建设补贴，养老服务床位匮乏的地区逐步提高建设补贴标准。逐步加大运营补贴范围，通过政府购买、岗位补贴、开办年限补贴等方式，提高居家养老服务和机构养老服务提供方的运营补贴标准。扩大奖励补贴范围，政府要本着补贴先行、奖补结合、以奖代补的思路，逐步将财政补贴引导到经营管理良好的养老服务提供主体上，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。对开办时间长、社会认可度高、老人评价好的服务机构，加大资金和荣誉奖励力度。 

　　三是逐步加大需方补贴力度。进一步完善需方补贴政策，通过养老服务券、储值卡等结算方式的合理调整，确保该类保障资金切实用于养老服务市场。逐步将高龄补贴与养老服务券（卡）统一起来，提高高龄、空巢、失能老人的居家养老服务补贴水平。逐步试点针对个人的机构养老服务补贴，有意愿入住养老护理机构的低保、失能老人可以获得不低于地区平均水平的床位费和伙食费补贴。 

　　四是鼓励慈善公益参与养老服务业。养老服务业本身既是产业也是社会福利事业，与慈善公益事业同出一源、共属一家。近年来，随着慈善事业的蓬勃发展，越来越多有社会责任心的企业和爱心人士通过建立专项基金、定向捐赠等方式为社会公平贡献力量，但针对养老服务的捐赠鲜有人问津，根据《山西省人民政府关于支持社会力量发展养老服务业若干措施的通知》中提出“对企事业单位、社会团体通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门向非营利性养老机构的捐赠，符合税法规定公益性捐赠条件的，在年度利润总额 12%以内的部分，准予其在计算应纳税所得额时扣除；对个人通过上述途径向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除”，落实好该项政策可为养老服务机构提供很大助力。 

　　第三，助力养老产业生态形成 

　　一是引导老年人改变养老消费习惯。从目前来看，养老服务发展中还存在着价格歧视，例如养老护理员和月嫂两类工作，同样是提供生活照料护理，只是因为服务对象的不同，收入待遇和社会认同程度就有显著差异。这些社会现象制约着养老服务业的良性发展。同时，老年人市场的消费潜力巨大，但往往受不良商家或广告诱导，把自己的养老金花费在购买保健品、按摩器材等不必要的地方。而养老服务业作为第三产业，是以提供服务为主，社会老年群体对服务的不买单，直接导致了整个养老服务业薪资水平低、服务质量不高，致使养老服务机构为了保持运营不得已压缩成本，从而形成恶性循环。 

　　改变老年人的消费习惯不是一蹴而就的事情，需要政府、社会、市场等多方面努力。政府方面要加强对养老服务机构的监督管理，杜绝养老服务机构的安全生产事故，同时要加大对老年群体的养老服务补贴力度，通过建立健全老年人长期照护保险制度分担老年群体养老费用；社会方面要宣扬敬老爱老的中国优秀传统美德，鼓励爱心企业、个人对养老事业进行捐赠，表扬在养老服务方面有突出事迹的单位和个人，营造出尊老敬老爱老的社会氛围；市场方面要通过优化竞争环境、整合优势资源、提升养老服务质量等方式，提升养老服务行业的核心竞争力，逐步消除职场对养老服务行业的歧视。 

　　二是创建规模化养老服务产业集群。长期以来，各地区、各类别养老服务机构处于点状覆盖、各自为战的发展状态，就算个别机构发展良好也不能带动整个产业向前推进，无法形成区域优势同其他地区竞争，而一个地区的产业发展想有所突破，有竞争力的个体和规模化的产业集群都必不可缺。 

　　目前，我省按照《山西省“十三五”养老服务业发展规划》中描绘的养老服务业“一区两片”、“1310工程”宏伟蓝图正在抓紧谋划，其中我市地处“一区两片”的晋东南片区，“1310工程”中的10个康养小镇有一个已拟定址晋城，同时我市瑜园老年公寓、仕帝生态养老社区、“安康苑”医养产业园等一批项目的持续推进，我市养老服务产业集群已初见雏形。再加上我市成功申报“全国第三批居家和社区养老服务试点市”的契机，培育孵化壮大本地的养老服务产业势在必行。 

　　三是打造品牌化区域养老产业优势。我国的养老产业初步形成了四大产业聚集区域：环渤海地区、长三角地区、珠三角地区以及西南地区。其中环渤海地区因地缘优势成为我国养老产业政策的策源地，长三角地区因经济发展优势成为我国养老产业国际化合作项目的聚集地，珠三角地区发挥自身物流发展的领先地位成为老年用品的生产和供应基地，西南地区以旅游优势占据着旅居养老的示范点。 

　　近年来，我省着力发展养老服务业，楼阳生省长更是提出要打造“冬居海南、夏养山西”的康养品牌计划。在此基础上我市有着得天独厚的发展优势，我市旅游资源丰富，山水人文旅游景点各有特色，其中因气候因素十分适合夏暑时节居住，附近河南、山东、河北等地的旅游人群常来我市避暑居住，而养老服务产业是“口碑经济”，这样的宜居环境加上日益完善的康养服务，必能打造出我市的康养品牌。 

　　（作者系晋城市民政局二级调研员）