市委政研室（市委改革办、市综改办）课题组
实施乡村振兴战略，必须有效盘活土地这个关键。近年来，湖南省长沙市把握全国农村土地制度改革试点契机，以“三权分置”为核心，审慎稳妥推进农村“四块地”改革，开展一系列有益探索与实践，并取得积极成果，为我市加快“四块地”盘活，推动农村发展提供了很好地借鉴和参考。
一、主要做法
长沙市大胆探索、先行先试，通过“四个转变”有效盘活农村土地资源，加快乡村振兴步伐。
一是推动传统碎片化经营向适度规模经营转变。以土地流转促进规模经营是发展现代农业的必由之路。为破解“一家一户”碎片化农业生产困局，长沙市大力推广农村土地合作经营改革，以村为单位成立土地合作社，归集农户土地经营权，将土地流转给新型农业经营主体，开展多种形式的农业适度规模经营。
二是推动土地低效化利用向资源节约集约利用转变。长沙市以浏阳市列入全国集体经营性建设用地改革试点为契机，支持先行先试，积极探索土地入市模式。试行“建设权证”模式，通过复垦、复绿宅基地或闲置工业用地，获得等同面积的“建设权证”用地指标，用于产业开发、旅游等项目。探索“两入两统两建模式”，坚持土地入市、农民入股，统一规划建设、统一安全环保，拆散建整、拆旧建新，将农村分散闲置、低效利用的土地集中开发利用。同时，建立与国有建设用地统一的交易平台、登记管理、服务监管等机制，推动土地资源自由流动、公平竞争。
三是推动农户分散化居住向相对集中居住转变。长沙市以浏阳市为试点，以农户宅基地“三权分置”为基础，稳步推行宅基地制度改革，推动宅基地跨村镇流转，鼓励通过公开竞价方式取得宅基地，实现土地资源优化配置。推行有偿使用，在宅基地及农房确权的基础上，规范使用面积标准，参照集体建设用地基准地价确定阶梯式有偿使用标准，收取超面积有偿使用费。鼓励有序退出，在保留宅基地资格权的前提下，建立退出补偿机制，引导农民“打破旧灶建新灶”。
四是推动农业单一化结构向产业融合发展转变。长沙市以农村土地制度改革为契机，大力探索一二三产业融合发展新路径，促进传统农业向现代农业转变。突出产业特色化，大力发展蔬菜、花猪、花卉苗木、绿茶、油茶等特色产业，集中打造产值过50亿元、100亿元的特色优势单一农产品。突出产业标准化，大力实施农业标准化园区示范创建，建设种植业标准化基地超过80万亩，实行统一育苗、统一配肥、统一生产、统一销售。突出产业链条化，加快农业“接二连三”融合发展，提升产业附加值。
二、成效与启示
长沙农村土地制度改革试点催生新时期农村巨大嬗变，土地效益增强、农民收入增加、集体经济增收、市场主体增多、社会资本增投、人居环境增色。连续几年，全市耕地蔬菜种植亩均产值都在6500元以上，特色经济作物亩均产值达10000元以上；农村居民人均可支配收入达29000多元，居中部省会城市首位；村级集体经济收入增幅达49%以上；长沙县、望城区、浏阳市、宁乡市工商资本下乡兴办企业2462家，投资124.2亿元。
实践表明，必须聚焦“三农”发展的痛点难点，以土地制度改革为动力，从根本上打通资源变资产、资金变股金、农民变股东的通道，才能不断释放农村发展活力。概括起来就是“四个聚焦”。
一是必须聚焦“人”的问题，促进农民变市民。长沙市通过成立农村土地合作社，将耕地向新型农业经营主体适度规模流转，让千家万户的农民从承包田走出来；通过探索宅基地使用权及农房财产权入股等方式，引导农民从低效利用的宅基地走出来；通过建立补偿机制和保障机制，确保农民进城后仍能享受到土地附着的福利，引导农民从原住村走出来。
启示：只有统筹提升城乡公共服务水平，解决好农民的后顾之忧，才能有序引导农民向城市转移，加快新型城镇化进程。
二是必须聚焦“钱”的问题，促进资源变资产。加快乡村振兴，离不开真金白银的投入。长沙市聚焦农村发展中工商资本不想投、金融资本不敢投等重大瓶颈，一方面以土地制度改革试点盘活农村集体经营性建设用地、农户宅基地，让工商资本有地可落、有利可图，调动了投资积极性。另一方面创新财政资金使用，有机整合涉农资金，建立金融资本投入农村的风险补偿机制，既最大程度释放了资金效益，又引导各类金融机构加大对农村的金融支持力度。
启示：只有实行政府、市场、资本联动，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入、统一投放格局，才能激发各类资本“上山下乡”的新热潮，有效化解融资难题。
三是必须聚焦“权”的问题，促进权属变权益。加快乡村振兴，要将土地使用权属变为权益、带来收益。深化农村土地制度改革，需要从法律层面明确各类土地的相关权属及其边界，夯实权属变权益的基础。必须坚持农村土地集体所有，加快土地颁证确权，探索赋予农民更多土地权能，增加农村土地权益。放活农村土地经营模式，明确国家、村集体、农民的权益分配比例，同时支持农民全面参与处置过程，确保农民权益不受损害。
启示：只有有效保障农民的土地权益，才能用活用好每一寸土地，更好地释放土地价值。
四是必须聚焦“市”的问题，促进资产变资金。加快乡村振兴，关键要发展繁荣农村土地交易市场，将资产变现为资金。深化农村土地制度改革，必须坚持市场化导向，建立健全土地流转交易平台，最大限度方便土地入市。进一步壮大农村土地经纪人队伍，引导农户将零散的土地交给专业组织集中利用，更好推动规模经营。大力创新土地入市交易模式，引导村组织将集体经营性建设用地使用权、农民将耕地使用权入市流转、抵押、交易等，让土地在流动中实现其应有价值。
启示：只有充分运用市场机制来科学合理配置资源，构建更加完善、高效的市场体系，才能让更多土地加快入市、有序变现。
三、建议与思考
（一）加强政策指导，优化改革路径。充分借鉴长沙市农村土地改革经验，积极探索我市破除制约农村土地流转的体制机制桎梏的发展路径，为改革松绑除障，深度释放制度红利。一要狠抓相关政策落地。“四块地”改革既是推动农林文旅康产业融合发展的核心内容，也是盘活农村土地资源的基本遵循，含金量很高，但改革成效还不够明显，实践中要进一步夯实责任，创优政策执行方式，强化政策实施的担当，在狠抓政策落地上聚焦聚神聚力，把激活农村土地资源各项政策落实落细落深。二要稳步扩大试点改革范围。切实用好改革关键一招，积极推广蟒河“点供用地”、阳城“林权抵押”、泽州“农地入市”等新模式，借力借势行政村撤并和脱贫攻坚易地搬迁，加快推进农村“三变”、“四块地”改革。三要进一步优化政策体系。通过组织专题调研、第三方测评等形式适时开展政策评估工作，对2018年以来我市出台的“黄金政策27条”“四块地”等重点改革成效进行评估，对政策举措实施以来产生的经济、社会等方面的影响进行全面分析和科学研判，提出政策举措部分条款终止、调整、修改完善的合理化建议，服务决策参考。
（二）强化要素保障，破解改革难题。抓住了“人、钱、权、市”四大改革要素，也就抓住了“四块地”改革的关键。在“人”的方面，要强化人才支撑。培育提升经营性人才，加快打造一支有文化、懂技术、会管理、善经营的新型职业农民队伍扎根农村、服务乡村；引导支持返乡创业人才，吸引在外乡贤、原籍大学生及优秀外出务工人员回乡创业；留住用好专业技能人才，完善知识产权入股、参与分红等激励机制，鼓励科研人员到农业企业兼职任职。在“钱”的方面，要加强资金支持。创新财政资金使用，有机整合涉农资金，建立金融资本投入农村的风险补偿机制，最大程度释放资金效益、引导各类金融机构加大金融支持力度。通过PPP模式、设立基金、贷款贴息等多种方式吸引社会资本参与乡村发展，探索金融支持农村土地改革的新路径和新模式。在“权”的方面，要紧抓农村产权制度改革“牛鼻子”。明确时间表和任务图，扎实做好宅基地、林地、集体建设用地确权颁证各项工作，明确国家、村集体、农民的权益分配比例，切实保障农民权益，维护农民利益；在“市”的方面，要抓好产权交易市场建设。加快构建市县乡三级统一的农村产权交易平台体系，不断创新入市交易模式，最大限度方便土地入市。在实践中，靠改革激活要素，唤醒沉睡的土地、闲置的农房、躺在账册上的经营性资产，才能源源不断为乡村发展注入活力。
（三）创新发展新机制，增强改革动力。一是创新融合机制。在深化户籍制度改革中切实解决好农民进城问题，建立健全农业转移人口市民化成本分担机制，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，加快补齐农村基础设施和人居环境短板，持续优化农村公共服务供给，走好新时代城乡融合之路。二是创新投入机制。不断完善财政支农投入稳定增长、整合利用机制，坚决落实金融扶持政策，健全多层次农村保险体系，有序引导和带动工商资本、金融资本、社会资本投向“三农”。三是创新市场机制。支持农村市场中介组织等各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等服务，支持村级土地合作社对入社土地进行统一规划、整理、开发，加快构建县、乡、村三级农村土地流转服务体系。
（四）加强党建引领，凝聚组织合力。长沙宁乡市鹊山村首创整村流转模式，通过“党建+发展”对土地经营权关系进行重构，实现了农村土地的统一整合、开发、经营，探索出土地合作经营的“鹊山模式”。实践中，我们要认真落实市委党建“四句话”要求，以基层党建新成效，推动我市农村“四块地”改革全面落地见效。一是建强政治组织。充分发挥党支部的战斗堡垒作用，积极推广“村村联建”“村企联建”等农村基层党组织运行模式，激励党员干部要当好农村土地改革的组织者、参与者、引领者，切实把基层党组织的政治优势转化为推动乡村振兴的发展优势。二要培优社会组织。充分发挥村民委员会等基层群众性自治组织在土地流转、收益分配、纠纷处置等方面的监督、协调作用，加快发展专业协会、生产互助、民间纠纷调解等各类社会组织，充分发挥多层次协商作用。三要放活经济组织。鼓励支持全市村集体经济组织，通过出租、入股、联营等方式，兴办农林文旅康产业。支持集体建设用地复垦为耕地或林地，力争让村集体经济组织成为推动“三农”发展的强劲动力。