《晋城市文明行为促进条例》（以下简称《条例》），经过多次调研、征求意见、反复论证、研讨修改，经市人大常委会第十六次会议上审议并表决通过，于2018年10月1日正式生效施行。笔者有幸参与了《条例》的制定，现谈下个人对《条例》的认识和理解。

　　一、《条例》的出台背景

　　概括地说就是四句话：中央有号召，省委有要求，群众呼声高，现实很需要。

　　1.中央有号召。中共中央政治局于2016年12月9日就我国历史上的法治和德治进行第三十七次集体学习。习近平总书记在主持学习时发表重要讲话，他强调，“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。法律是成文的道德，道德是内心的法律。要把道德要求贯彻到法治建设中。法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治。要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善。”习近平总书记的这些讲话，是我市制定《条例》的指导思想和理论基础。同时，我市制定《条例》也是落实习近平总书记关于坚持依法治国和以德治国相结合重要论述的具体举措，对于深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，更好地运用法治手段维护社会公共价值，解决道德领域突出问题，提升全市精神文明建设和创建全国文明城市工作水平具有重大的现实意义。

　　2.省委有要求。2017年，山西省委宣传部、文明办召开会议，强调要大力加强思想道德建设，不断深化群众性精神文明创建活动，重视提高公民素质和社会文明程度，为不断塑造山西美好形象，逐步实现山西振兴崛起提供了坚强的思想保证、强大的精神力量、丰润的道德滋养；要以“深化文明创建，塑造美好形象”为主题，着力加强思想道德建设，着力深化群众性精神文明创建活动，着力培育社会文明新风，着力提高全省公民文明素质和社会文明程度，为不断塑造山西美好形象、逐步实现山西振兴崛起做出应有的、最大的贡献。这是我市制定《条例》的重要依据。

　　3.群众呼声高。在市人代会上，有人大代表就提升市民文明素养、促进文明行为提交立法建议案。近年来，我市为创建全国文明城市先后出台并修订了《晋城市民公约》和《文明晋城人“十不”守则》等规约，有效遏制了某些道德失范行为，但这些规约只是倡导性的文件，没有法律约束力，导致不文明行为依然有禁不止，尤其是从建筑物和车窗内向外抛物、在公共设施上随意张贴刻画、随地吐痰便溺、乱扔垃圾、公共场所吸烟、犬类扰民、乱停车辆、乱穿马路、不讲信用等不文明行为，给城市管理、社会治理带来了很大难度，广大市民群众深恶痛绝，反应也比较强烈。

　　4.现实很需要。2016年底，国务院同意批复《中原城市群规划》后，2017年1月5日，国家发改委发布了《中原城市群发展规划》，我市被纳入中原城市群为核心发展区，为我市提升城市地位提供了难得的历史机遇，同时也对城市环境、市民素质提出了更高的要求。通过立法来规范公民文明行为，建立长效机制，对加快核心发展区建设，具有现实意义。同时，我市2005年和2009年先后两次成功创建“全国创建文明城市工作先进城市”，2011年、2015年和2018年被授予“全国文明城市提名城市”资格，但均遗憾落选。为了进一步做好全国创建文明城市工作，迫切需要一部综合性、系统化的地方性法规，禁止不文明行为，以此助推创建全国文明城市工作走上法治化、常态化轨道，为我市社会主义精神文明建设和创建全国文明城市活动提供法治保障。

　　二、《条例》的具体内容

　　《条例》共设五章37条，分别为总则、文明行为基本规范、鼓励与保障、法律责任以及附则。主要讲了四个方面的内容：

　　（一）明确各方职责，政府、社会、公民“个个肩上有担子”

　　1.政府主导，依法推进。《条例》规定， 市、县（市、区）人民政府应当将文明行为促进工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，所需经费列入同级财政预算，建立健全文明行为促进工作目标责任制和考评制度，与责任单位签订目标任务责任书，并对落实情况进行检查、考评。政府有关部门和单位应该应当按照职责和任务分工，共同做好文明行为促进工作。《条例》明确了市县人民政府及其职能部门、乡镇人民政府、街道办事处在加强文明行为促进工作中的重点任务。市、县级精神文明建设工作机构具体负责本行政区域内文明行为促进工作的规划、指导、协调、督促、检查顾总，负责组织协调力量，对社会各个层面的文明行为促进工作进行指导和考评。乡镇人民政府、街道办事处和村（居）民委员会应当将文明行为促进工作纳入工作日程，抓好具体工作落实。

　　2.公众参与，凝聚共识。践行社会主义核心价值观涉及社会方方面面，离不开社会各界的广泛参与，需要凝聚社会共识，调动社会力量，推动形成文明行为促进工作的良好局面。《条例》规定，国家机关、企业事业单位和其他社会组织应当结合自身实际，开展文明创建活动，参与文明行为促进工作。鼓励国家机关、企业事业单位和其他组织依法对本单位在文明行为方面表现特别突出的工作人员进行表彰或者奖励。报刊、广播、电视、网络等媒体应当加强对不文明行为的舆论监督，采取适当方式对不文明行为予以信用惩戒和曝光。

　　3.公民践行，引领风尚。公民是文明创建的主体，是文明行为的实践者、推动者和维护者。《条例》规定了公民参与文明行为促进工作的主要途径。一是自觉遵守。公民应当爱国、敬业、诚信、友善，遵守文明行为规范。国家工作人员和社会公众人物应当在文明行为促进工作中发挥表率作用。二是支持鼓励。鼓励支持单位和个人以提供资金、技术、劳动力、智力成果、媒介资源等方式参与文明行为促进工作。三是积极监督。公民应当参与对不文明行为的监督，有权对不文明行为进行劝阻和举报。

　　（二）确立基本规范，出行、生活、环保“事事都有硬规矩”

　　《条例》主要规定了四个方面的基本规范。

　　1. 文明生活。《条例》第9条明确：公民应当践行社会公德、职业道德、家庭美德，提升个人品德，倡导文明生活，自觉遵守9种行为规范。这是概括性较强的倡导性条款，例如其中第4款讲文明旅游，该款包含了遵守旅游管理的各种规范，尊重当地风俗习惯、爱护文物古迹、风景名胜、旅游设施等旅游资源、服从景区、景点工作人员引导和管理，以及不得从事危及人身财产安全等行为。第9款为兜底条款，包含了自觉维护领袖人物、革命先烈、英模军人形象，自觉抵制虚假、低俗淫秽暴力、攻击谩骂他人以及其他违背公序良俗、损害他人合法权益等不良信息。

　　2. 爱护环境。《条例》第10条规定：公民应当遵守公共环境文明行为规范，不得实施10种行为。其中，第10款是兜底条款，包含了与环境保护有关的一切行为，如减少废气、废水、固体废弃物等污染物排放、对垃圾分类投放；不得露天焚烧秸秆、落叶、枯草等产生烟尘污染的物质；不得损坏园林绿化及其设施；不得乱扔果皮（核）、包装纸（袋、盒）、饮料罐（瓶、盒）、口香糖渣、废电池、动物尸体等废弃物等污染环境的行为。

　　3. 公共秩序。《条例》第11条规定：公民应当遵守公共秩序文明行为规范，不得实施11种行为。第11款是兜底条款，包括了与公共秩序有关的一切行为，如言行举止文明，不得大声喧哗；等候服务依次排队，乘坐公共交通工具应当主动为老、弱、病、残、孕及携带婴幼儿的乘客让座；广场舞、室外歌唱等文体娱乐活动要合理使用场地及设施设备，不得影响他人工作、生活和学习等。

　　4.文明出行。《条例》第12条规定：公民应当遵守交通文明行为规范，不得实施8种行为。其中，第8款是兜底条款，包括与文明出行有关的一切行为，如驾驶机动车行经人行横道主动减速行驶，遇行人正在通过时停车让行；通过没有交通信号的道路时，遇行人横过道路应当避让；通过没有交通信号灯、交通标志、交通标线或者交通警察指挥的交叉路口时，应当减速慢行，并让行人先行，停放机动车应当遵守法律、法规规定，不得妨碍其他车辆、行人通行。停放非机动车应当遵守道路交通安全法律、法规规定，在规定地点停放；在未设停放地点的区域停放，不得妨碍其他车辆、行人通行等等。

　　（三）倡导文明新风，做善事、献爱心项项义举受鼓励

　　《条例》第三章为倡导性规定，侧重于弘扬社会主旋律、传播社会正能量、树立文明新风尚，包括鼓励慈善公益、紧急救护、助人为乐、见义勇为、无偿献血、志愿服务等。《条例》第14条规定：鼓励用人单位在招聘时，在同等条件下优先录用和聘用道德模范、文明市民、优秀志愿者等先进人物。《条例》第17条规定了应当建立健全对先进人物的奖励和帮扶举措等。《条例》第24条对群众性精神文明创建活动重点工作作了规定，鼓励创建文明城市、文明村镇、文明单位、文明校园、文明行业、文明景区、文明家庭以及青年文明号等精神文明创建活动，参与公益事业，形成共建共享的巨大合力。

　　《条例》鼓励公民参加志愿服务活动。规定志愿服务组织应当为志愿者参与志愿服务活动提供必要条件，解决志愿者在志愿服务过程中遇到的困难，维护志愿者的合法权益。《条例》第5条规定：国家机关、企事业单位、基层自治组织和社会团体应当将文明行为规范纳入入职培训、岗位培训内容，建立相应的服务保障机制。

　　（四）法治德治结合，通报、罚款、“黑名单”形成处罚“组合拳”

　　“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施”、“徒法不足于自行”。《条例》的实施效果直接取决于执法部门的严格执法和公民的自觉遵守，为确保可操作性，《条例》对此作了规定。

　　一是明确行政主管执法部门的违责后果。《条例》第35条规定：相关部门及其工作人员在文明行为促进工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由相应主管机关依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　二是明确执法部门处罚权限。《条例》对所列举的一部分社会关注度高的不文明行为，明确由城管部门、公安机关交通管理部门依法给予警告、责令改正、采取补救措施、罚款（50-500元不等）等措施。这些处罚措施是严格依照上位法而设定的，确保法制的统一性和权威性。

　　三是纳入信用信息管理体系。《条例》规定，本市建立统一的公共信用信息平台，制定统一的信用信息采集和分类管理标准，录入受表彰的文明行为信息和受处罚的不文明行为信息。市、县（市、区）人民政府有关部门可以依法记录单位和个人的不文明行为，对其参与相关活动依法予以限制，必要时可以向其上级主管部门或者所在单位、社区通报；情节严重、影响恶劣的，可以依法予以公开曝光。

　　从内容的完整性上看，《条例》不仅涵盖了政府及其相关行政管理部门、单位在文明行为促进工作中承担的鼓励引导、违法惩诫、宣传教育、保障监督等职责，也包含了市民群众参与文明行为促进工作的方式、途径以及相关权利与义务，体现了我市文明行为促进工作主体的广泛性、方式的多样性和措施的有效性。

　　《条例》的最大亮点是建立了“禁止与倡导分设”的文明行为基本规范体系和与之相对应的“惩诫与奖励并举”的处置措施。《条例》的重点是对我市广大市民群众普遍关注的9类倡导性文明行为、29类不文明行为和8类高尚道德行为作了分类列举，以法规的“硬约束”来提升市民的文明素养。

　　三、《条例》的落实途径

　　改变社会的大环境，人人有责。根据我市《晋城市民文明手册》倡导的“中华民族十大传统美德”的文明行为标准，这是落实《条例》的有效途径。

　　1.仁爱孝悌。这是中华民族美德中最具特色的部分。“仁”德的核心是爱人，即“仁者爱人”；百善孝为先，孝悌之德是父慈子孝、兄友弟恭，形成和睦的家庭亲情，对社会稳定具有极为重要的作用，是民族团结、国家富强的基石；“忠恕”之德是以诚待人，推己及人，即“己所不欲、勿施于人”，营造“不独亲其亲，不独子其子”的社会风尚。爱人、孝悌、忠恕是仁德的基本内容，也是中华民族传统美德的集中体现。

　　2.谦和好礼。“礼”是中华民族的传统美德之一，根源于人的恭敬之心，辞让之心。“满招损、谦受益”这是中华民族的古训，谦德根源于仁德辞让，教导人们在荣誉、利益面前谦让不争，在人际关系中的互相尊重。“和德”体现在待人接物中的“和气”，在人际关系中为“和睦”，在价值取向上为“和谐”，其德性为“中和”，“礼”、“谦”、“和”都体现了中华民族高尚的道德情操。

　　3.诚信知报。“诚”即真实无妄，其基本的涵义是诚于己，即诚于自己的本性和良知。以“诚”为基础，中国人形成了自己的道德规范，如为人诚实，待人诚恳，对国家忠诚。“信”是守信用、讲信义，其基本要求是言行相符，“言必行，行必果”。“报”即知恩图报，“滴水之恩，当涌泉相报”，这些都是道德规范的重要成分，是中华文化质朴性的重要表现。

　　4.精忠报国。凸显对祖国深厚的感恩之情，爱国主义情感是最质朴的情感和品性。《孟子》有言：“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”。家是国的基础，国是家的延伸。习近平总书记指出，家庭是人生的第一所学校，千千万万个家庭是国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点，而个人的前途命运又都与国家和民族的前途命运紧密相连，国家好民族好，大家才会好，这是推动民族发展的巨大精神力量。

　　5.克己奉公。中华民族由于家庭本位的社会结构和礼教文化传统，培育了一种整体主义的精神，并在此基础上形成克己奉公的美德。因而奉公就必须克己，克尽己私便是公；“克己”即克制己私超越自我，服从整体利益。克己奉公的精神本质上是先公后私，个人私利服从社会公利的精神。这种“公”的精神培育是强化对社会、民族的义务感和历史责任感。

　　6.修己慎独。以律己修身为特征的道德修养，强调自主自律、自我超越以维护人伦关系和整体秩序，建立道德自律，其基本精神是“求诸己”，“慎独”就是在自我独处时要严于律己，戒慎恐惧。《易经》曰：“战战兢兢，如临深渊，如履薄冰”，充分体现了修己慎独对中华民族崇尚道德的自觉性与主动性，造就了许多具有高尚品质和坚定节操的君子人格。

　　7.见利思义。先义后利，以义制利是传统义利观的基本内容和合理内核，也是中华民族集传统美德和伦理道德的集中体现，是中华道德精神的精髓，她升华为“生以载义”，“义以立身”的人生观，升华为中华民族“杀身成仁，舍生取义”的崇高道德境界，这种道德观念是鼓舞志士仁人为民族大业义无反顾地献身的重要精神力量，也是中华民族崇高道德人格的光辉写照。

　　8.勤俭廉政。“俭以养德”就是要“淡泊明志，宁静致远”，对为政者而言则是廉德。无“廉”则不“洁”，无“廉”则不“明”，廉既是对为政者的要求，也是一般人应有的品德。“廉”的本意是在取舍之间，取道义，舍欲心，严格自我约束，有了“廉”才可能做到“正”。“正”是遵循公益和道德，勤俭廉政是中华民族共同的价值取向和美德。

　　9.笃实宽厚。《中庸》说“诚者，天之道也；诚之者，人之道也”、“唯天下至诚，为能尽其性。”只有至诚的人，才能真正的实现自我。诚就是真实无妄，天之道本是真实无妄的，人之道就应该努力追求做到“诚”的境界。要求人们为人老实、诚实、求实、踏实、实在等等，形成崇尚实干、宽厚为美、严于律己、宽以待人、忠厚长者的务实精神。

　　10.勇毅力行。中华文化认为，人格的完善，重不在言，而在于行。“勇”有凭力气的血气之勇，有凭意志的意气之勇，有理直气壮、恪守坚定的道德信念的“大勇”。“毅”是在艰难困苦中坚持下去的毅力，以及在遵守道德准则方面的毅力。“君子讷于言而敏于行”，正是这种勇毅力行的美德，使得中华民族在各种险恶的环境中能够化险为夷，自强不息，不断前进。

　　纵观《晋城市文明行为促进条例》，全文自始至终贯穿了“五个文明”协调发展的理念。这个理念来源于社会主义核心价值观，根植于中华优秀传统文化，用这种道德力量构筑起的文明和谐社会，必将成为增强市民思想觉悟，提升社会文明程度，打造美丽晋城高质量转型发展不竭的“源头活水”，成为我市实现“先行区”、“领跑者”和“桥头堡”宏伟目标深厚的道德基础，成为全市人民对美好生活向往坚实的精神支柱。

 

 （作者单位：市中级人民法院）