市委政研室（市委改革办、市综改办）调研组
农村“四块地”改革是近年来我市持续推动的一项重大改革，事关全市农林文旅康产业融合发展和新时代美丽晋城高质量转型发展全局。按照市委安排，市委政研室（市委改革办、市综改办）组成调研组，于6月下旬深入阳城、沁水、高平、泽州等县（市、区）和部分市直单位，就“四块地”改革政策落实情况及实施效果进行了专题调研。
一、改革进展情况
自去年《关于农村集体土地资源的实施办法（试行）》出台以来，市级相关部门加强培训指导，出台配套政策；县乡村推行试点示范，积极尝试探索，推动“四块地”改革取得了阶段性成效，为我市农林文旅康产业融合发展和乡村振兴提供了强有力的土地要素支撑。
1. 推进举措。一是实施台账管理。将加快推进农村“四块地”改革确定为市委书记亲自抓的重点改革事项并列入《2020年先行先试改革清单》，实行台账化管理，明确牵头部门和承办科室，细化任务安排和序时进度，对标对表，完成销号。二是建立协调机制。市委改革办与每个县的试点乡镇建立直连管道，拉出项目、问题、举措“三张清单”，每月深入联系点服务指导、督促项目，及时总结经验、协调解决问题。三是坚持部门协同。市规划和自然资源局与市农业农村局联合下发《关于建立盘活农村集体土地资源协同推进工作机制的通知》，成立以两单位一把手为组长的协同推进领导小组，定期沟通会商，及时解决问题。同时，组建洞头村“四块地”改革专班推进工作小组，深入一线解决实际困难，认真总结提炼洞头村“四块地”改革经验，为全市提供可复制、可推广的洞头样板。四是深化政策配套。各县（市、区）都建立了“一把手”挂帅的组织领导机制，出台了推进“四块地”改革的方案、细则，配套制定了近30项制度性措施，并精准选择示范试点项目，扎实推进“四块地”改革步入全面实施阶段。五是积极拓展试点。争取到“点供用地双平衡”和公益林收益权质押贷款两项省级试点，市级确定乡村规划编制和集体林地流转两项试点，并结合森林康养建设、“农房一体”登记等改革创新工作，为盘活农村集体建设用地提供更多政策支持。六是加快统筹融合。将盘活“四块地”改革与农林文旅康产业融合发展“黄金27条”、深化自然资源改革20条、150个壮大农村集体经济试点、点供用地双平衡试点、森林康养试点等政策实施有机结合，发挥“1+1>2”的政策叠加效应。
2. 亮点做法。在改革实践中，各县（市、区）结合自身实际，探索出了一批行之有效的好经验、好做法，通过典型引路，以点促面，点面结合，加快推进“四块地”改革。其中，泽州县作为全国宅基地制度改革试点县，针对不同类型宅基地情况，探索出宅地基退出“1+4”制度体系；陵川县围绕“四块地”改革，积极探索盘活农村闲置土地的“五种模式”（乡村驿站、康养旅游、现代特色种养、资产受益、指标交易），为脱贫攻坚注入新动能；阳城县进一步深化并扩大点供用地双平衡试点范围，围绕林地盘活，探索形成利用优质林地发展林下养殖、林下种植、林地信贷担保以及打造森林康养产业等多种模式，做足“木、林、森”大文章；高平市通过用足用好异地扶贫搬迁、旧宅基地改造、工商资本入股经营以及城乡建设用地增减挂钩等政策，初步形成了乡镇主导、村民入股、复垦入市、镇企共建、就地利用、近郊民宿等六种宅基地盘活模式。同时，针对部分纳入项目拆旧区的村级组织经济薄弱现状，高平市财政先行拨付拆旧项目启动资金，保证了项目顺利实施；沁水县加大政策扶持力度，对全县近两年来的流转土地进行资金补助，鼓励农村新型经营主体探索实施多种方式的承包地流转。
3. 实施效果。农村承包地方面，通过经营权折价入股、土地流转、农业生产托管服务等方式，盘活承包地经营权。截至目前，全市土地经营权流转和农业生产托管服务面积达到82.77万亩，占二轮承包耕地面积的36.5%。其中：土地经营权出租（转包）面积达到32万亩，涉及农户7万余户，签订流转合同5万余份；土地经营入股土地股份合作社或农民专业合作社26家，入股面积7700亩；农业生产托管服务面积达到50万亩，其中实施农业生产托管服务试点项目19万亩。此外，在承包地确权登记颁证工作中，全市有30个行政村采用了确权确股不确地的方式，农户承包地由村集体经济组织统一经营，共涉及8560户农户，面积达到3.13万亩。农村宅基地方面，截至目前，农村宅基地盘活利用共4989.2亩，其中：村委（居委）内部流转33.4亩；委托村委（居委）统一管理101.28亩；引进工商资本搞农家乐、餐馆等经营性活动116.78亩；有偿退出（治理、扶贫、改造、搬迁）551.09亩；空闲地收回重新规划使用176.66亩，宅基地自主盘活（开展农家乐、民宿、小超市、饭馆等经营活动）1633.58亩；凋敝宅基地复垦2375.9亩。集体建设用地方面，采取城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等措施和指标交易办法盘活8336亩，入市完成49宗1480.43亩。集体林地方面，实施流转330亩，托管经营29000多亩，林权抵押贷款实施了2个项目，共贷款1200万元，其中：沁水县胡底乡2000亩林地通过林权抵押贷款200万元，阳城县蟒河镇钓鱼台村股份经济合作社6514亩林地通过林权抵押贷款1000万元,泽州县林权抵押试点正在协调金融部门加快推进。点供用地双平衡改革方面，省委《2020年重大改革项目及责任分工》中明确在我市开展点供用地双平衡改革试点，成为全省唯一。我市将点供用地双平衡改革与盘活“四块地”有机结合、统筹推进，目前已确定33个试点项目，总用地面积414.8115亩，项目总投资约6.2亿元，项目区总面积约2.9万亩，计划点供用地230.19亩。其中，仅阳城县就有24个项目、面积222.3亩。
目前，盘活“四块地”改革已在全市广泛开展，加快推进，政策效应已初步显现：一是提升了农业规模经营水平。例如，今年泽州县承担中央农业生产托管试点项目面积达到8万亩，由14家合作社实施，服务农户2.8万户，单个合作社服务面积达到了5700多亩，特别是高都镇整镇实施农业生产托管服务，由5家合作社对全镇9381户农户的6万亩耕地进行耕、种、防、收四个环节全过程服务。二是壮大了集体经济。例如，陵川县六泉乡小番底村对26户易地扶贫搬迁户签订了宅基地收回协议，已拆9户11处，全部复垦复绿，建成了绿化带、经济林，种植中药材，促进村集体经济增收。还有城区洞头、泽州大阳、阳城蟒河、沁水杏则、陵川县浙水等村，都通过盘活土地资源使村集体挖到了乡村振兴的“第一桶金”。三是鼓起了农民“腰包”。例如，阳城县蟒河镇邢西村成立土地股份合作社，将2800余亩村集体荒坡林地、河沟滩涂、闲置土地及53户农民198.8亩土地承包经营权折股量化为股权进入合作社，引入工商资本，共同种植油用牡丹、玫瑰等，第四年开始每年每亩土地资源保底分红100元，公司和合作社的盈利性收入由股东会确定比例给予股东进行分红。还有许多地方，农民农户搞农家乐、特色民宿方兴未艾，土地流转、抵押贷款的意愿进一步高涨。四是缓解了项目“用地难”问题。盘活“四块地”有效解决了乡村发展中项目建设用地指标紧缺、耕地占补平衡指标短缺、土地报征审批周期长、土地资源闲置浪费、项目融资困难等五方面“卡脖子”难题，为工商资本下乡创造了有利条件和宽松环境。例如，高平市确定1000亩可复垦小块零散集体建设用地，并启动增减挂钩方案编制，将有效缓解建设用地供需矛盾。五是助推了全域旅游等重大战略实施。例如，陵川县浙水村收回闲置宅基地和房屋3100平方米，依托太行一号旅游公路发展传统村落文化旅游和乡村驿站，如今已成为市民争相打卡的网红景点；全市6个村庄规划试点，统筹考虑“四块地”盘活利用、农林文旅康产业融合发展、历史文化古村落保护开发，形成了高质量规划。六是保护了生态环境。不少乡村将盘活闲置宅基地和集体建设用地与美丽乡村建设、农村人居环境整治一同推进实施，既促进了农村土地的多元化利用，也有力推动了山水林田湖草一体化保护。
二、存在的困难和问题
从调研情况看，我市“四块地”改革虽取得阶段性成效，但各地思想解放不够，创新举措不多，推进进度不一，离预期成效仍有差距，综合分析，存在的困难和问题主要集中在以下六个方面：
1. 思想认识有差距。一是由于基层群众长期受计划经济思想的束缚及小农经济意识的影响，且土地政策专业性强，部分农民对“四块地”改革政策了解不透，思想认识不到位，存在种种思想顾虑，参与改革的积极性不高。二是市委明确提出“凡法律没有禁止的，一律允许先行先试，凡别的地方用的有效政策，拿来就用，无需请示和报告”，但在具体推进过程中，部分基层干部对改革政策吃不透、不熟悉，更谈不上灵活运用、用足用好，仍然存在不会干、不敢干的现象。三是部分农民专业合作社运行不够规范，服务能力不够强，经济效益不理想。承包地经营权折价入股的合作社或农业企业面临破产清算时，对农民的保障力度不足。另外，由于农户对土地租金或入股保底收益普遍要求较高，导致经营主体经营风险高，压力大。
2. 配套制度不完善。一是农村宅基地三权分置实施难度大，政策层面尚未明确，在利益的驱使下，宅基地的私下出租、抵押、买卖现象普遍存在，形成一定的隐形市场，相应的权利和义务都得不到保障。二是集体经营性建设用地入市缺乏统一规范的政策指导。自2020年新修订的土地管理法实施以来，集体经营性建设用地入市虽已有明确的法律授权，但还缺乏统一的操作规范，具体办理过程中没有规范的政策指导。
3. 规划调整不及时。一是在项目报批过程中，由于项目拟占位置占用基本农田不符合报批条件，必须列入规划调整范围并报省厅批准后方可组件报批，导致项目报批工作进展缓慢；二是土地资源盘活过程中，必然出现土地用途改变现象，例如集体经营性建设用地原用途大部分是工业用地，在发展农林文旅康项目中需改变为商业用地，但部分乡镇城乡规划体系未建立，村庄规划编制工作未全面开展，乡村振兴和土地资源盘活利用如果没有规划引领，将会造成盲目建设、无序发展局面。
4. 要素保障实现难。一是全市统一的农村产权交易平台尚未建立，农村土地流转不规范，一旦发生纠纷就难以解决，容易造成集体上访，影响基层稳定。二是用地限制多，适合项目开发利用的土地严重不足，有的乡镇绝大部分被划定为生态红线和基本农田，直接导致很多项目实施推进缓慢或根本无法实施。例如，陵川县古郊乡松奇山小镇项目中，所涉用地原为旧河道，经多年大雨冲刷，逐步变为废弃地，但定坐标却涉及基本农田，导致项目建设停滞。三是农村集体建设用地的主要来源是停产的乡镇企业、闲置的学校、村委等公共设施用地。这些建设用地的单块面积小，分布零散，大多与宅基地混杂在一起，不能满足项目方需求。
5. 金融支持力度小。一是新型经营主体在发展现代农业过程中投入大、风险大，因只有土地经营权、没有承包权，难以用土地作抵押贷款，同时也没有相应风险共担机制，制约新型经营主体做大做强。二是我省还未出台具体可行的关于一般公益林林地的林权抵押贷款指导意见，银行业金融机构认为林地是公益性质，一般不接受无法处置变现的林权作为抵押财产，导致林权抵押贷款难度大。
三、几点建议
1. 加强典型示范推广。一是各级各部门要多角度、全方位宣传盘活利用农村闲置土地的重要意义和工作举措，推介市内外先进典型和经验做法，激发广大农民的参与热情，为搞好农村闲置土地盘活利用奠定坚实基础。二是精准选择我市盘活闲置土地资源的典型，适时召开现场推进会，以点带面，全面推广。
2. 完善政策支持体系。一是通过地方立法出台宅基地三权分置的地方性法规，给权利相关方吃下“定心丸”。二是制定全市统一规范的集体经营性建设用地入市管理办法。规范集体经营性建设用地入市集体决策程序，建立集体经营性建设用地价格体系，合理分配集体经营性建设用地入市收益，健全集体经营性建设用地入市监管机制。
3. 加快交易平台建设。加快建设农业生产性综合服务平台，健全完善农村产权流转交易市场体系和交易规则，将盘活农村“四块地”的各类交易信息和交易行为全部纳入平台管理，为农村各类产权流转提供便利。同时可通过平台，实现供需双方信息线上对接、线下服务的有效运行模式，推动农业生产托管服务发展，提高农业规模经营。
4. 加大资金支持力度。一是对规模流转土地的经营主体给予财政补贴。扩大农业保险范围，降低农业经营风险；引导承包农户合理确定土地租金，进一步降低经营主体压力，培育发展壮大新型经营主体。二是出台降息减息贴息推动农村土地资源盘活的相关激励性措施，解决银行的林权贷款利息较高影响农民积极性等问题。三是市级财政设立支持盘活农村闲置土地的专项资金，各县（市、区）按照1:1比例进行配套，对试点村的拆旧项目前期给予专门支持。
5. 加快体制机制创新。一是加快推进融合机制创新。支持农村市场中介组织等各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等服务，最大限度激发、释放农村发展活力。二是建立宅基地使用权监管机制。完善宅基地使用权登记，严格控制宅基地的取得，加强宅基地流转的监管，规范农村土地资源市场，建立相关土地市场交易制度，保障宅基地使用权健康、有序的流转。三是完善宅基地补偿和退出机制。推进农村集体产权制度改革，让农民能享受分红，降低土地流转成本；完善补偿机制，让每个农民可以放心地处置宅基地，真正做到有偿、自愿退出。