李天胜
根据工作安排，本人带领部分审计干部对全市财政存量资金进行了调研。主要调研了市本级、高平市、阳城县和陵川县的相关情况，并随机延伸调查了高平市马村镇、野川镇、东城办事处，阳城县演礼乡、西河乡、河北镇，陵川县崇文镇、平城镇、礼义镇等9个乡级财政，结合专项资金审计情况，重点对各级财政存量资金的构成和形成原因进行了分析，从财政体制、政府管理、预算实施等层面，对盘活财政存量资金、避免新增沉淀资金、提高资金使用效率等提出针对性建议。
一、盘活财政存量资金对我市经济社会发展具有重要的现实意义
财政存量资金是指未安排预算的财政收入，或者预算已经安排但尚未形成实际支出的财政资金。通俗地说，就是各级财政部门和预算单位在年末还没花完的钱，或是没花出去的钱。
（一）我市财政存量资金概况
调研显示，2016年底，全市财政存量资金规模总计119.64亿元，占当年全市一般公共预算收入的133.94%；其中，市本级存量资金规模21.40亿元，占市本级一般公共预算收入的79%；6个县（市、区）存量资金规模98.24亿元，占县级一般公共预算收入的157.85%。本次调研的的3个县（市）财政存量资金55.86亿元，占其一般公共预算收入的211.2%。
从2016年底全市财政存量资金的构成看：各部门集中支付结转结余48.65亿元，各收入类财政专户结余42.71亿元，收回的以前年度存量资金7.15亿元，各支出类专户结余5.87亿元，预算稳定调节基金和预算周转金3.84亿元，部门实有账户结转结余2.29亿元，一般公共预算和政府性基金预算等结转结余1.99亿元，财政专户管理资金结余1.22亿元，其他5.94亿元。
此外，延伸调研的9个乡镇2016年底存量资金共5067.28万元（未计入上述县级财政存量资金总规模）。
（二）盘活财政存量资金事关稳增长、调结构大局
大量财政存量资金的存在，是多年形成的问题，在目前稳增长任务越来越重，财政收入形势严峻的情况下，盘活财政存量资金，迅速让闲置资金活起来，并将它们迅速用于稳增长、调结构，有着特殊的现实意义。
——促进经济增长。盘活财政存量资金意味着形成投资和消费，在公共支出的乘数效应下，将形成几倍于财政资金本身的经济增量。
——确保民生政策落实。国务院常务会议明确指出“要集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，不断释放内需潜力。”积极地盘活财政存量资金，将之更好地用在调结构上，可以促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。
——节约财政资金。由于货币时间价值的存在，同样的项目，越早实施资金成本越低。由于财政存量资金和地方政府债务并存，导致一方面财政资金花不出去，另外一方面，举借的债务还需要负担高额的利息。
——解决财政收支矛盾。当前我市财政收入已告别了高增长时期，调研显示2016年晋城市市县两级财政收入较上年降低了4.49%；与此同时，政府刚性支出需求不断加大，财政收支矛盾较为突出。要解决经济建设日益突出的财政矛盾，就必须提高资金使用效率，把有限的资金利用起来，发挥财政资金应有的效益。
——促进财政体制改革。党的十九大报告指出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”在财政存量资金盘活的过程中，可以发现财政资金使用和管理中存在的不足和漏洞，促使各级政府加大对财政体制的改革力度及财政预算执行力的制度建设，有利于财政体制与制度改革。
二、财政存量资金成因分析
形成财政存量资金的原因很多，既有因资金性质所限形成的存量资金，也有因预算安排不合理形成的存量资金，还有因项目本身原因形成的存量资金等。经过分析，我们认为我市目前存在大量财政存量资金的原因主要有五个方面：
（一）预算编制不科学、不精准，导致项目资金大量结转结余
一是预算中编列不具备实施条件的项目，形成财政存量资金。阳城县2016年有343个项目未实施，形成财政存量资金2.51亿元，占该县当年部门存量资金总量的38.8%；城区2016年政府预算中编列15个工程项目预算2.17亿元，当年均未实施。
二是一些部门和地方重资金争取、轻预算执行和使用绩效，导致财政资金闲置。阳城县、陵川县2016年均编列农村生活污水综合利用预算各1100万元，由于没有系统的工作实施方案和计划，项目资金2200万元未使用,年底形成结转。
三是代编预算造成预算编制与执行脱节。市财政在市本级预算草案中预留无具体实施内容和项目的其他支出1亿元。由于代编预算，扶贫资金未落实到具体项目上，致使陵川县和沁水县分别滞留扶贫项目资金1183.5万元、1223.52万元。
四是预算编制不精准,超出实际需要。市本级助学金和学费是以上年度报表人数作为基数，按固定比例分配到各学校，导致2016年多安排13所学校助学金526.26万元，多安排14所学校学费补助602.94万元。由于实际发放助学金对象少于预算人数等原因，13所学校、2所幼儿园至2016年底累计结余助学金298.13万元。
（二）由于前期论证准备不充分、管理不科学等原因，部门预算执行进度缓慢
2016年底，全市各级部门共计结转各类项目资金48.65亿元，占财政存量资金总额的40.66%，其中结转超过两年按规定应收回统筹安排的资金达5.5亿元。预算执行审计涉及的市本级10个预算部门项目支出预算金额13.82亿元，涉及376个项目，2016年实际支出9.36亿元，总体预算执行率为67.72%，其中75个项目执行进度为零，涉及财政资金1.24亿元。高平市住建局负责实施的地质灾害饮水解困工程、数字城市地理空间框架建设等8个项目,环保局负责实施的丹河上城水质自动监测站项目、小仓河流域截污及生态修复工程等3个项目，资金在2015年便已到位，但2016年底仍未开始实施。
一些重点工程项目，特别是道路建设、园林建设、地下综合管廊等基础建设领域具有投资大、建设周期跨年度甚至涉及数个预算年度，由于缺乏对多年度总量平衡的统筹规划，财政支出政策的前瞻性和可持续性不强，造成项目资金一次性列入预算形成结转。沁水县2016年规划集中安置点5个，计划搬迁1100人，所需资金已全部列入当年预算，至2016年年底仅1个项目主体完工50%以上，其他4个项目尚在办理前期手续，仅完成平整场地、开挖地基工作。
（三）转移支付制度不完善，客观上造成一些专项资金层层结存
政府间事权和支出责任划分不够清晰，地方财政体制改革不到位，地方大量事权履行需要上级转移支付来支持。一些需要下达到基层的转移支付，由于资金分配层级多、链条长，导致资金时效性较差，结转规模大。2016年底，市本级尚未下达的专项转移支付4119万元，各县（市、区）累计结转上级财政下达的困难群众生活救助资金、农村五保供养资金、医疗救助资金、临时救助资金、农业专项资金等达4.11亿元。
部分专项转移支付资金限定用途较窄，与基层支出需求脱节，“管的死”的现实和“盘得活”的要求对立矛盾，也直接影响资金使用效率。如市本级公检法等部门2016年底上级专项转移支付形成的存量资金达9503.52万元。
（四）未严格执行相关的财政法律法规，未按规定渠道归集财政收入，形成财政存量资金
财政收入不及时缴入国库，形成存量资金。《中华人民共和国预算法》及其实施条例等法律法规对非税收入及时全额缴入国库作出了明确规定，但在实际实施中，部分县级政府一些年度财政收入增长较快，为防止本年财政收入基数太大影响下年财政增收幅度，便将当年部分收入存放在财政专户上延缓上缴国库，人为调节当年财政收入。截至2016年底，市本级及6县（市、区）存放在财政部门开设的各类专户中应缴未缴国库资金就达42.71亿元，占全部存量资金的35.70%。
国库集中支付改革不彻底，部分预算单位违规保留资金账户，致使财政存量资金滞留在预算单位。出于自身利益考虑，方便各项开支，除了财政零余额账户外，部分预算单位在商业银行仍保留实有资金账户存放财政资金。这部分资金通常游离在财政存量资金统计数据之外，影响政府对本级财政资金收支情况的分析判断。如截至2016年底，高平市有8个行政事业单位仍保留实有资金账户共13个，账户资金余额1291.75万元。
乡镇政府取得的投资收益未纳入预算管理，形成存量资金。乡镇政府以前年度投资入股煤矿等企业，取得部分收入由乡镇自由支配。乡镇政府在编制年度预算时往往隐瞒了这块收入，不向县级财政编报收入预算，县级财政批复乡镇预算时，也未考虑乡镇这块的收入，致使这部分收入脱离县级财政监管，造成资金使用效率低下、损失浪费或者长期闲置。如高平市马村镇、野川镇、东城办事处3个镇（办）2015年和2016年共获得投资收益1.11亿元未纳入预算统筹安排使用；其中：马村镇从属地2个煤矿获得分红收入6860万元，野川镇从属地2个煤矿获得分红收入3953万元，东城办事处从属地1个煤矿和1个企业获得分红收入310万元。
（五）债务资金长期未使用，形成存量资金
截至2016年底，我市市、县两级需政府还本付息的债务余额为122.74亿元，2016年需财政资金偿还本金及利息16.22亿元、需举借新债偿还本金及利息11.8亿元。一方面需要偿还大量的本金及利息，但另一方面部分债券资金还存在支不出去的情况，形成了债务上的存量资金。
一是项目前期准备不充分，项目推进缓慢，造成债券资金使用效率低，形成大量结余。如：截至2017年6月底，晋城市城市经济发展投资公司2014年10月发行的14亿元企业债券累计使用9.88亿元，其余4.12亿元因项目调整仍结存于该公司未投入使用。
二是置换债券资金管理不精细，出现大量闲置。2015年和2016年，陵川县共取得置换债券资金（即新取得利率较低的债券资金用于偿还以前形成的政府性债务）3.75亿元。由于该县原有部分政府性债务已由财政资金垫付或化解，截至2016年底，3.75亿元置换债券资金中的2.47亿元因不再需要用于置换其他政府性债务而闲置，也未安排其他用途，滞留在该县翔云资产经营投资有限公司和县债务管理办公室账户中。
三、有效盘活财政存量资金的建议
改革和完善财政资金管理，盘活沉淀的存量资金统筹用于发展急需的重点领域和薄弱环节，可以提高资金使用效益，更好发挥财政政策稳增长、调结构的效用。建议深化改革、完善制度、加强管控、立足当前、着眼长远，以制度创新盘活财政存量资金，避免新增沉淀。
（一）做好政府重大政策事项与财政预算的衔接。各级地方政府在实施重大政策事项过程中，应注重项目计划与财政预算的衔接，在编制年初预算时，对与预算有关的重大事项进行清晰说明，并报同级人大审查;拟安排的项目预算编制前要充分做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，项目实施要有具体计划和进度安排，确保预算资金下达后能立即实施；在预算执行中，一般不制定新的增加财政收支的政策和措施，必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排，并报同级人大常委会审查批准；同时，各级政府还应提高重大政策事项的推进速度，避免财政预算资金形成沉淀。
（二）完善预算编制，增强预算项目的科学性、计划性和可实施性。一是进一步细化预算编制，明确项目的具体实施计划和进度安排，严格控制代编预算。二是建立编制下年预算安排和当年预算执行情况相结合的机制，盘活存量资金与预算安排挂钩机制，强化预算编制与结转结余资金管理相结合，部门应将上年专项结余纳入下一年部门预算编制管理，加大结转结余资金使用力度。三是建立滚动预算，建立跨年度预算平衡机制。编制财政中期规划，积极推行三年滚动预算，健全项目预算审核机制和项目库建设，对跨年度重大项目分年度纳入预算，确保预算安排与项目实施对接。
（三）严格预算执行，硬化预算约束。一是提高年初预算到位率，加快预算下达进度，按要求进度严格执行预算，强化预算约束，规范预算调整，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，制订较为完善的资金分配和拨付工作机制，切实提高预算执行率，严控形成新的存量。二是建立健全预算执行监控和考核机制，开展持续跟踪，对进度慢、盘活资金存量不力的县区或部门及时进行通报或约谈，对因不作为、慢作为或违法违纪导致大量资金闲置、沉淀的单位及责任人要按规定问责追责。
（四）加大存量资金清理力度，盘活现有存量。一是继续加大清理力度，对确属没有制定用途和因政策变化无需继续执行的存量资金，要尽快清理，及时收回总预算或补充预算稳定调节基金，统筹安排使用。二是建立结余结转、暂存暂付等资金定期清理机制，对超过规定结转年限的各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付资金等收回统筹使用，尽快调整到急需的领域，对政府性基金项目结转资金规模较大的，应及时调入一般公共预算统筹使用。三是建立存量资金分年度盘活机制。盘活存量资金应结合当前地方经济情况，充分考虑财政减收与刚性支出增大的现实矛盾，避免一次性安排支出盘活，或者为完成考核而胡支乱支行为，保证地方财政均衡平稳和资金使用有效。
（五）严格执行相关法律法规，清理各类银行账户。督促各级各部门切实依法行政，按照预算法等有关规定将预算收入及时缴入国库，纠正以往通过把预算收入留存在财政专户用于调节收入进度的错误做法。落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”的规定，取消不必要的财政专户，避免同一性质资金多头或重复开设账户，防止出现转移、挤占财政资金等违规行为。严格执行国库集中支付制度，将预算资金及时支付给最终收款方，减少中间环节。尽快取消预算单位实有账户，加快实有账户资金对应项目的执行进度，加大实有账户资金支付力度，在资金支付完毕后立即取消相应的实有账户。
（六）科学合理安排举借政府性债务，防止其长期闲置。对各级各类尚未使用的政府性债务，认真查明原因，对短期内无法使用的债务资金，要及时按国家有关规定重新调整安排使用，提高债务资金使用效益，推动地方经济社会稳定健康发展。进一步提高政府债券资金的精细化、科学化管理水平，尽快于当年度将债券资金分配落实到具体项目，加快项目建设进度。
（作者系市审计局局长）
